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2005年(nian)，全國人大常委會(hui)通過(guo)了(le)《中華人民共和國可(ke)再(zai)(zai)生能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)》(簡稱(cheng)《可(ke)再(zai)(zai)生能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)》)。自(zi)此，我國建立了(le)以《可(ke)再(zai)(zai)生能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)》為基(ji)礎的可(ke)再(zai)(zai)生能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)律政策(ce)體系，為我國可(ke)再(zai)(zai)生能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)產業(ye)的快速發展(zhan)提供了(le)重要支撐(cheng)。但行業(ye)自(zi)身及目前的法(fa)律政策(ce)體系仍(reng)然存在一些問(wen)題，影響著(zhu)行業(ye)的長遠健(jian)康(kang)發展(zhan)。

2020年4月10日(ri)，國家能(neng)源(yuan)局(ju)發(fa)(fa)布(bu)公告，對《中華人民共和國能(neng)源(yuan)法(fa)（征求意(yi)見稿）》（簡稱(cheng)《能(neng)源(yuan)法(fa)》）向全社會(hui)公開征求意(yi)見。在《能(neng)源(yuan)法(fa)》立法(fa)工(gong)作(zuo)有望取得(de)突破的(de)背(bei)景下，如何統(tong)籌(chou)《能(neng)源(yuan)法(fa)》與(yu)可(ke)再生能(neng)源(yuan)法(fa)律政策體(ti)系(xi)的(de)關(guan)系(xi)，使《能(neng)源(yuan)法(fa)》發(fa)(fa)揮其統(tong)領作(zuo)用，進一步促進我國可(ke)再生能(neng)源(yuan)的(de)高質量發(fa)(fa)展，是本文試圖(tu)探討的(de)問題(ti)。

一、可再生能源法律政策體系的現狀

《可再生能源法》：搭建行業發展的法制框架

《可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)》的(de)(de)出臺(tai)使可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)的(de)(de)開發(fa)利(li)用(yong)逐漸步入法(fa)制(zhi)軌道，其(qi)確立的(de)(de)多項基(ji)(ji)本制(zhi)度(du)(du)已成為(wei)可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)律政(zheng)策體系(xi)的(de)(de)基(ji)(ji)礎，主要包(bao)括(kuo)：總量目(mu)標(biao)制(zhi)度(du)(du)，即規(gui)定(ding)(ding)一定(ding)(ding)時期內(nei)可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)在整個能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)結構中的(de)(de)比(bi)例，為(wei)市場主體提供(gong)市場發(fa)展的(de)(de)導向(xiang)信(xin)息；全額(e)保障性收(shou)購制(zhi)度(du)(du)，電(dian)(dian)網(wang)(wang)企(qi)業(ye)與(yu)依法(fa)取得行政(zheng)許可(ke)(ke)或(huo)報送備案的(de)(de)可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)發(fa)電(dian)(dian)企(qi)業(ye)簽訂(ding)并(bing)網(wang)(wang)協議，全額(e)收(shou)購其(qi)電(dian)(dian)網(wang)(wang)覆蓋范圍內(nei)符(fu)合并(bing)網(wang)(wang)技術標(biao)準的(de)(de)可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)上網(wang)(wang)電(dian)(dian)量；分(fen)類(上網(wang)(wang))電(dian)(dian)價制(zhi)度(du)(du)，針(zhen)對不(bu)(bu)同的(de)(de)可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)技術(風(feng)電(dian)(dian)、太陽能(neng)(neng)(neng)(neng)發(fa)電(dian)(dian)、小水電(dian)(dian)、生(sheng)物質能(neng)(neng)(neng)(neng)發(fa)電(dian)(dian)等(deng))，分(fen)別確定(ding)(ding)上網(wang)(wang)電(dian)(dian)價并(bing)向(xiang)社會公布，意在統籌(chou)發(fa)展技術水平不(bu)(bu)同的(de)(de)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)品類，明(ming)確投資回報，限制(zhi)不(bu)(bu)正當競爭；專(zhuan)項基(ji)(ji)金制(zhi)度(du)(du)，國(guo)家財政(zheng)設立了(le)可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)發(fa)展基(ji)(ji)金，資金來(lai)源(yuan)(yuan)于(yu)國(guo)家財政(zheng)年(nian)度(du)(du)安排的(de)(de)專(zhuan)項資金和依法(fa)征(zheng)收(shou)的(de)(de)可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)電(dian)(dian)價附加收(shou)入等(deng)；基(ji)(ji)金除用(yong)于(yu)各類可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)發(fa)電(dian)(dian)補償外(wai)，還用(yong)于(yu)可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)開發(fa)利(li)用(yong)項目(mu)的(de)(de)補貼(tie)、補助等(deng)。

配套政策：拆解宏觀目標，著眼落地執行

作為(wei)可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)行(xing)(xing)業(ye)基(ji)礎性(xing)(xing)(xing)與框架性(xing)(xing)(xing)的(de)法(fa)(fa)律，《可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)(fa)》難(nan)以對(dui)可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)開發(fa)(fa)利用中的(de)具體(ti)問題進行(xing)(xing)規(gui)定,其有效(xiao)實施還(huan)有賴于國務院及(ji)(ji)其有關部門適時出臺配套(tao)的(de)法(fa)(fa)規(gui)、規(gui)章、技(ji)術規(gui)范及(ji)(ji)相應(ying)的(de)發(fa)(fa)展規(gui)劃(hua)。因此(ci),在《可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)(fa)》實施后，國家發(fa)(fa)改委、財政部、原電監會等各有關部門制(zhi)定了大(da)量(liang)配套(tao)規(gui)章及(ji)(ji)規(gui)范性(xing)(xing)(xing)文件，例如《電網企業(ye)全額收(shou)購可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)電量(liang)監管辦(ban)法(fa)(fa)》、《可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)發(fa)(fa)電有關管理(li)(li)(li)規(gui)定》、《可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)發(fa)(fa)電價格和費用分攤管理(li)(li)(li)試行(xing)(xing)辦(ban)法(fa)(fa)》、《可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)發(fa)(fa)展專項(xiang)資金管理(li)(li)(li)暫(zan)(zan)行(xing)(xing)辦(ban)法(fa)(fa)》、《可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)產業(ye)發(fa)(fa)展指(zhi)導目(mu)錄》、《分布(bu)式光伏發(fa)(fa)電項(xiang)目(mu)管理(li)(li)(li)暫(zan)(zan)行(xing)(xing)辦(ban)法(fa)(fa)》、《加強(qiang)生(sheng)物燃料乙(yi)醇項(xiang)目(mu)建設管理(li)(li)(li)促進產業(ye)健(jian)康發(fa)(fa)展的(de)通知》、《可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)(yuan)(yuan)發(fa)(fa)電全額保(bao)障性(xing)(xing)(xing)收(shou)購管理(li)(li)(li)辦(ban)法(fa)(fa)》等。

除上述(shu)直接依據《可再生能源(yuan)法(fa)》的規(gui)(gui)(gui)定(ding)發(fa)(fa)布的規(gui)(gui)(gui)章(zhang)和(he)(he)政策之(zhi)外(wai)，各(ge)有(you)關(guan)部門還依據其職責制定(ding)了(le)很多(duo)與可再生能源(yuan)間接相關(guan)的規(gui)(gui)(gui)范性(xing)文(wen)件(jian)，例(li)如《國(guo)土資源(yuan)部、國(guo)務院扶(fu)貧辦、國(guo)家能源(yuan)局關(guan)于(yu)(yu)支持光(guang)伏扶(fu)貧和(he)(he)規(gui)(gui)(gui)范光(guang)伏發(fa)(fa)電(dian)產業(ye)(ye)用(yong)(yong)地(di)的意見》、《國(guo)家林業(ye)(ye)局關(guan)于(yu)(yu)光(guang)伏電(dian)站建(jian)設(she)(she)使(shi)用(yong)(yong)林地(di)有(you)關(guan)問題的通知(zhi)(zhi)》、《國(guo)家林業(ye)(ye)和(he)(he)草原局關(guan)于(yu)(yu)規(gui)(gui)(gui)范風(feng)電(dian)場(chang)項目建(jian)設(she)(she)使(shi)用(yong)(yong)林地(di)的通知(zhi)(zhi)》，對(dui)規(gui)(gui)(gui)范新能源(yuan)項目用(yong)(yong)地(di)合法(fa)性(xing)發(fa)(fa)揮(hui)了(le)積極作(zuo)用(yong)(yong)。除了(le)全(quan)國(guo)性(xing)立法(fa)和(he)(he)政策之(zhi)外(wai)，一些地(di)方人大和(he)(he)政府也根據地(di)方具體實(shi)際情況制定(ding)了(le)相應(ying)的地(di)方性(xing)法(fa)規(gui)(gui)(gui)、規(gui)(gui)(gui)章(zhang)或者指導(dao)性(xing)文(wen)件(jian)。

二、可再生能源發展與當前法律政策體系存在的問題

在能源管理(li)(li)體制與立法結構方面，政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)出多(duo)門(men)(men)(men)、立法零(ling)散、效力(li)(li)層級(ji)低，導致法律(lv)與政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)(ce)(ce)(ce)執行(xing)效果(guo)不(bu)佳。對(dui)可再生(sheng)能源管理(li)(li)施加(jia)直(zhi)接或(huo)間(jian)接影(ying)響的(de)部(bu)(bu)門(men)(men)(men)包括(kuo)發改(gai)委(wei)、財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)、國土、環(huan)保、科技(ji)、農林等多(duo)個政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府部(bu)(bu)門(men)(men)(men)，各部(bu)(bu)門(men)(men)(men)制定政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)(ce)(ce)(ce)通(tong)常從各自職能角度出發，如各部(bu)(bu)門(men)(men)(men)溝通(tong)或(huo)協調(diao)不(bu)暢、政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)(ce)(ce)(ce)銜接不(bu)夠，則會(hui)在政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)(ce)(ce)(ce)的(de)解釋與適用過程中(zhong)產生(sheng)歧義或(huo)矛(mao)盾，影(ying)響政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)(ce)(ce)(ce)執行(xing)效果(guo)；且目前可再生(sheng)能源領域尚無專門(men)(men)(men)性的(de)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)法規，部(bu)(bu)門(men)(men)(men)規章(zhang)也不(bu)多(duo)見，大量政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)(ce)(ce)(ce)文件屬(shu)于效力(li)(li)層級(ji)較低的(de)一(yi)般規范性文件,權(quan)威性與執行(xing)力(li)(li)度不(bu)足。

在(zai)能源(yuan)戰略與(yu)能源(yuan)規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)方面，規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)出臺滯(zhi)后且相關規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)之(zhi)間(jian)協(xie)調(diao)性(xing)不(bu)(bu)足(zu)，對(dui)行業(ye)的(de)(de)指(zhi)(zhi)導(dao)(dao)力(li)度不(bu)(bu)夠。例如，我國(guo)(guo)“十(shi)一(yi)五(wu)”、“十(shi)二五(wu)”期間(jian)的(de)(de)《可(ke)(ke)再(zai)(zai)(zai)生能源(yuan)發(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)》曾分別滯(zhi)后了兩年多和一(yi)年半的(de)(de)時間(jian)，在(zai)一(yi)定(ding)程度上影響了其對(dui)產(chan)業(ye)發(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)的(de)(de)指(zhi)(zhi)導(dao)(dao)性(xing)。規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)之(zhi)間(jian)的(de)(de)協(xie)調(diao)性(xing)不(bu)(bu)足(zu)主要表現在(zai)兩個方面：一(yi)是中(zhong)央和地方規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)目(mu)(mu)標(biao)(biao)協(xie)調(diao)性(xing)不(bu)(bu)足(zu)，地方規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)目(mu)(mu)標(biao)(biao)普遍高于國(guo)(guo)家(jia)(jia)規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)目(mu)(mu)標(biao)(biao)，造成(cheng)項目(mu)(mu)布局存在(zai)盲目(mu)(mu)性(xing)，產(chan)業(ye)發(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)面臨無序化，如國(guo)(guo)家(jia)(jia)“十(shi)三(san)五(wu)”規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)中(zhong)確定(ding)新疆風(feng)電(dian)發(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)目(mu)(mu)標(biao)(biao)為1800萬(wan)千瓦(wa)，而新疆可(ke)(ke)再(zai)(zai)(zai)生能源(yuan)“十(shi)三(san)五(wu)”規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)中(zhong)確定(ding)風(feng)電(dian)發(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)目(mu)(mu)標(biao)(biao)為3650萬(wan)千瓦(wa)，遠超國(guo)(guo)家(jia)(jia)規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)目(mu)(mu)標(biao)(biao)；二是行業(ye)上下游相關規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)協(xie)調(diao)性(xing)不(bu)(bu)足(zu)，如電(dian)源(yuan)建設規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)和電(dian)網(wang)配置規(gui)(gui)(gui)(gui)劃(hua)(hua)協(xie)調(diao)不(bu)(bu)足(zu)，沒有充分考慮可(ke)(ke)再(zai)(zai)(zai)生能源(yuan)發(fa)(fa)(fa)(fa)電(dian)發(fa)(fa)(fa)(fa)展(zhan)規(gui)(gui)(gui)(gui)模和布局的(de)(de)需要，造成(cheng)可(ke)(ke)再(zai)(zai)(zai)生能源(yuan)發(fa)(fa)(fa)(fa)電(dian)的(de)(de)并網(wang)難、外送(song)難，導(dao)(dao)致可(ke)(ke)再(zai)(zai)(zai)生能源(yuan)消納(na)的(de)(de)壓(ya)力(li)較大(da)。

從配套財政(zheng)機(ji)制(zhi)來看，電(dian)價補(bu)(bu)償和發(fa)展(zhan)(zhan)基金不足，制(zhi)約行(xing)業(ye)的(de)長遠發(fa)展(zhan)(zhan)。現(xian)行(xing)可再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能源(yuan)發(fa)電(dian)補(bu)(bu)貼政(zheng)策已遠不能滿足可再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能源(yuan)發(fa)展(zhan)(zhan)需(xu)要，電(dian)價補(bu)(bu)償政(zheng)策落(luo)實不到(dao)位，補(bu)(bu)貼資金來源(yuan)不足，補(bu)(bu)貼發(fa)放(fang)不及(ji)時，影響了(le)企業(ye)正常經營和發(fa)展(zhan)(zhan)。原因是多方(fang)面的(de)：一是可再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能源(yuan)電(dian)價附加未及(ji)時調整；二(er)是電(dian)價附加未依法嚴格征收(shou)；三是可再(zai)(zai)生(sheng)(sheng)能源(yuan)發(fa)展(zhan)(zhan)規模缺乏有效(xiao)控(kong)制(zhi)，加劇(ju)了(le)補(bu)(bu)貼缺口。

三、《能源法》中的可再生能源條款：十年磨劍，礪得花香

2008年，原國家能(neng)源(yuan)辦就曾向社會(hui)發(fa)布《能(neng)源(yuan)法（征求意見(jian)稿）》（簡稱“08年稿”），其(qi)中(zhong)對(dui)于可再生能(neng)源(yuan)發(fa)展(zhan)亦著墨不少。通過(guo)與08年稿重點法條的對(dui)比(bi)，或許能(neng)夠更清(qing)晰地梳理出本次征求意見(jian)稿對(dui)于可再生能(neng)源(yuan)發(fa)展(zhan)的思路(lu)。

總則：加強政策宣示，關注政策銜接

08年稿(gao)的(de)總(zong)(zong)則(ze)部分(fen)，僅有(you)“立法(fa)目的(de)”與“能(neng)源(yuan)(yuan)與生(sheng)態環境(jing)協調(diao)發展(zhan)(zhan)”提及鼓勵發展(zhan)(zhan)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)；20年稿(gao)的(de)總(zong)(zong)則(ze)中(zhong)，“立法(fa)目的(de)”、“戰略和體系”、“結(jie)構優化”、“扶持農村(cun)能(neng)源(yuan)(yuan)”均強(qiang)調(diao)發展(zhan)(zhan)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)，尤其“建(jian)設用地(di)”條款(kuan)強(qiang)調(diao)了(le)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)項目開發中(zhong)非常(chang)關(guan)鍵的(de)用地(di)合法(fa)性問題，關(guan)注(zhu)到了(le)與土地(di)政策的(de)銜接。雖然(ran)上(shang)述法(fa)條并未規定(ding)具體細化的(de)內容(rong)，但無疑通過(guo)政策宣示性的(de)表述強(qiang)化了(le)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)的(de)重(zhong)要性。

能源開發與加工轉換：法條擴容，無縫對接

08年稿的“能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)開發(fa)(fa)與加(jia)工轉(zhuan)換”一章，規定了(le)“可(ke)(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)資源(yuan)(yuan)(yuan)開發(fa)(fa)項(xiang)目(mu)準入”、“清潔能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)開發(fa)(fa)”、“替代能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)開發(fa)(fa)”等內容(rong)(rong)；20年稿中，規定了(le)“優化能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)結構”、“加(jia)快(kuai)發(fa)(fa)展非(fei)化石能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)”、“可(ke)(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)目(mu)標制(zhi)度(du)(du)(du)”、“可(ke)(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)消納保(bao)障制(zhi)度(du)(du)(du)”、“可(ke)(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)激勵政策”、“可(ke)(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)開發(fa)(fa)”、“企業保(bao)障義(yi)務(wu)”，法(fa)(fa)條數量及內容(rong)(rong)均大幅擴(kuo)張，且內容(rong)(rong)與《可(ke)(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)(fa)》高度(du)(du)(du)對接，幾乎重申了(le)《可(ke)(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)(fa)》的核心制(zhi)度(du)(du)(du)。

能源價格：還原能源的商品屬性

08年稿中(zhong)，“價(jia)(jia)格(ge)形成(cheng)(cheng)機(ji)制(zhi)(zhi)”條款規(gui)(gui)定(ding)：“國家(jia)按(an)照有利于反映(ying)能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)(chang)供求(qiu)關(guan)系(xi)、資源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)稀缺程(cheng)度、環(huan)(huan)境(jing)損害成(cheng)(cheng)本的(de)(de)(de)原則，建立市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)(chang)調(diao)節(jie)與政府調(diao)控相(xiang)結合(he)、以市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)(chang)調(diao)節(jie)為主導的(de)(de)(de)能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)價(jia)(jia)格(ge)形成(cheng)(cheng)機(ji)制(zhi)(zhi)。”20年稿中(zhong)，“價(jia)(jia)格(ge)機(ji)制(zhi)(zhi)”條款規(gui)(gui)定(ding)：“能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)領域的(de)(de)(de)競爭性環(huan)(huan)節(jie)主要由市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)(chang)形成(cheng)(cheng)價(jia)(jia)格(ge)，國家(jia)推動形成(cheng)(cheng)主要由能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)資源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)狀況、市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)(chang)供求(qiu)關(guan)系(xi)、環(huan)(huan)境(jing)成(cheng)(cheng)本、代(dai)際公(gong)平可持續等因素決定(ding)能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)價(jia)(jia)格(ge)的(de)(de)(de)機(ji)制(zhi)(zhi)。”經對比可見，20年稿更加(jia)強調(diao)市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)(chang)形成(cheng)(cheng)價(jia)(jia)格(ge)的(de)(de)(de)機(ji)制(zhi)(zhi)，這(zhe)與十(shi)八(ba)屆三中(zhong)全會提出的(de)(de)(de)“使(shi)市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)(chang)在資源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)配置中(zhong)起決定(ding)性作用”一脈相(xiang)承(cheng)，體(ti)現了(le)能源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)行業推進市(shi)(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)(chang)化的(de)(de)(de)改革方向。

能源管理體制：回避矛盾，未見突破

關于能(neng)源(yuan)(yuan)管(guan)理(li)(li)體制(zhi)，兩(liang)稿表(biao)述近似，“國(guo)務院能(neng)源(yuan)(yuan)主管(guan)部門(men)依照本(ben)法(fa)和(he)國(guo)務院規(gui)(gui)(gui)定(ding)的(de)職(zhi)責對全(quan)國(guo)能(neng)源(yuan)(yuan)開發(fa)(fa)利用活(huo)動(dong)實(shi)施監督管(guan)理(li)(li)；國(guo)務院有關部門(men)依照本(ben)法(fa)和(he)其他有關法(fa)律、行政(zheng)法(fa)規(gui)(gui)(gui)以及(ji)國(guo)務院規(gui)(gui)(gui)定(ding)的(de)職(zhi)責，在各自職(zhi)責范圍內對有關行業、領域的(de)能(neng)源(yuan)(yuan)開發(fa)(fa)利用活(huo)動(dong)實(shi)施監督管(guan)理(li)(li)。”似乎無法(fa)解決行業內政(zheng)出多門(men)、“九龍(long)治(zhi)水”的(de)問題。

能源規劃：解藥在手，需看療效

對于能(neng)(neng)(neng)源(yuan)規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)領域時(shi)常出現的(de)不協調問題，08年稿在(zai)“各類能(neng)(neng)(neng)源(yuan)規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)的(de)銜接”中(zhong)規(gui)(gui)定：“國家(jia)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)綜合規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)應當統籌兼顧各行(xing)業、各地區的(de)發展需要。國家(jia)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)專項規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)應當符(fu)合國家(jia)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)綜合規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)。”字(zi)面看來仍是一項政策宣示性(xing)的(de)規(gui)(gui)定，可執行(xing)性(xing)并(bing)不強；在(zai)“地方能(neng)(neng)(neng)源(yuan)規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)”中(zhong)規(gui)(gui)定：“省級人民政府可以(yi)制(zhi)定與國家(jia)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)相配套(tao)的(de)地方能(neng)(neng)(neng)源(yuan)規(gui)(gui)劃(hua)(hua)(hua)，并(bing)報國務(wu)院能(neng)(neng)(neng)源(yuan)主(zhu)管部門備案。”

20年稿中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)，在(zai)(zai)“區(qu)域能源(yuan)(yuan)(yuan)規(gui)(gui)(gui)(gui)劃的(de)編制(zhi)”條(tiao)款中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)，規(gui)(gui)(gui)(gui)定“涉及全國布(bu)(bu)局(ju)、總量控(kong)制(zhi)以及跨(kua)省(sheng)(sheng)輸送的(de)區(qu)域能源(yuan)(yuan)(yuan)規(gui)(gui)(gui)(gui)劃經國務院(yuan)發展改革部門進(jin)行布(bu)(bu)局(ju)和(he)總量平衡后(hou)，由國務院(yuan)能源(yuan)(yuan)(yuan)主管部門審批。”其中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)提到的(de)“布(bu)(bu)局(ju)”和(he)“總量平衡”無(wu)疑是統籌全國能源(yuan)(yuan)(yuan)規(gui)(gui)(gui)(gui)劃的(de)重要步(bu)驟(zou)；在(zai)(zai)“地(di)方(fang)(fang)能源(yuan)(yuan)(yuan)規(gui)(gui)(gui)(gui)劃的(de)編制(zhi)”條(tiao)款中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)，規(gui)(gui)(gui)(gui)定“省(sheng)(sheng)級(ji)綜合能源(yuan)(yuan)(yuan)規(gui)(gui)(gui)(gui)劃由國務院(yuan)能源(yuan)(yuan)(yuan)主管部門審批。”相較08年稿中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)地(di)方(fang)(fang)規(gui)(gui)(gui)(gui)劃報中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)央“備(bei)案”的(de)表述，20年稿中(zhong)(zhong)(zhong)(zhong)關于“審批”的(de)制(zhi)度安排算是有了“牙齒”。

四、可再生能源法律政策體系構建：把握好兩組關系

《能源法》與《可再生能源法》的關系：充分對接，重點突破

《可(ke)(ke)再(zai)(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》仍(reng)存在(zai)(zai)諸多(duo)待完善之處，例如(ru)整部(bu)法(fa)(fa)律(lv)的(de)規定相對(dui)比較原則(ze)、執行性(xing)不夠強(qiang)，沒(mei)有提出明(ming)確的(de)、具(ju)有強(qiang)制性(xing)的(de)發展(zhan)目標和要求等。而且(qie)，雖然《可(ke)(ke)再(zai)(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》與(yu)《能(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》效力層級相同，但在(zai)(zai)我國(guo)能(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)律(lv)體系中(zhong)，《可(ke)(ke)再(zai)(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》畢竟只是(shi)一(yi)部(bu)專項法(fa)(fa)律(lv)，其在(zai)(zai)法(fa)(fa)律(lv)體系中(zhong)的(de)地位終究不如(ru)作(zuo)為全行業基本法(fa)(fa)的(de)《能(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》。因此(ci)，在(zai)(zai)《能(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》制定過(guo)程中(zhong)，應充分考慮與(yu)《可(ke)(ke)再(zai)(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》的(de)關系，解(jie)決《可(ke)(ke)再(zai)(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)法(fa)(fa)》無力解(jie)決的(de)遺留問題。

目前(qian)的(de)(de)《能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法》文本(ben)做到了與《可再生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法》核心制度(du)(du)的(de)(de)充分對(dui)接，但作為行業基本(ben)法，僅僅對(dui)接《可再生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法》已經規定的(de)(de)制度(du)(du)，似乎并不“解渴”。例如，可考慮以下(xia)兩方面問題(ti)：一(yi)(yi)是(shi)(shi)在《能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法》中，是(shi)(shi)否明確(que)可再生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)發(fa)展(zhan)的(de)(de)中長期目標(biao)，以及在“能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)革命”和應對(dui)全(quan)球(qiu)氣(qi)候變化的(de)(de)大背(bei)景下(xia)，是(shi)(shi)否能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)夠把大力(li)發(fa)展(zhan)可再生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)提升到國(guo)家能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)戰略(lve)的(de)(de)高度(du)(du)；二是(shi)(shi)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)否在《能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)法》中進(jin)一(yi)(yi)步理順能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)管理體制中的(de)(de)癥結(jie)，目前(qian)的(de)(de)制度(du)(du)安排仍是(shi)(shi)“國(guo)務(wu)院能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)主管部門對(dui)全(quan)國(guo)可再生(sheng)能(neng)(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)的(de)(de)開發(fa)利用實施統一(yi)(yi)管理。

國務院(yuan)有(you)關部門在(zai)各自的(de)職責(ze)范圍(wei)內(nei)負責(ze)有(you)關的(de)可(ke)再生能(neng)(neng)(neng)源開發利用(yong)管理(li)工(gong)作”。在(zai)實(shi)際工(gong)作中，國務院(yuan)曾通過“能(neng)(neng)(neng)源領導小組”“能(neng)(neng)(neng)源委員會”等(deng)議事協(xie)調(diao)(diao)機構開展跨部門的(de)工(gong)作協(xie)調(diao)(diao)，取得(de)了積(ji)極的(de)效(xiao)果。在(zai)能(neng)(neng)(neng)源行業大幅度機構改革暫無法(fa)實(shi)現(xian)的(de)情況下，可(ke)考慮在(zai)《能(neng)(neng)(neng)源法(fa)》中將(jiang)跨部門工(gong)作協(xie)調(diao)(diao)機制固化下來，并明確一(yi)定的(de)決(jue)策機制，將(jiang)工(gong)作協(xie)調(diao)(diao)機制“做(zuo)實(shi)”，將(jiang)管理(li)關系進一(yi)步理(li)順。

《能源法》與能源政策的關系：適時轉化，發揮合力

理想模型中(zhong)的可(ke)再生能源法律政策體系，如(ru)果(guo)以樹(shu)木作為(wei)比喻，《能源法》可(ke)謂土(tu)壤，《可(ke)再生能源法》可(ke)稱樹(shu)干，此二(er)者可(ke)提供充足的養分，若想枝繁(fan)葉茂，仍(reng)需要大量的配套政策性、規劃性文件作為(wei)補充，經充分汲(ji)養后，方可(ke)瓜熟(shu)蒂落，迎來(lai)豐收。

建構起《能源(yuan)法(fa)(fa)(fa)》與(yu)能源(yuan)政策的(de)(de)良性(xing)(xing)關系，應當(dang)實(shi)(shi)現(xian)以下兩方面的(de)(de)效果(guo)：一是(shi)(shi)法(fa)(fa)(fa)與(yu)政策可(ke)以適時(shi)轉化，成熟的(de)(de)政策可(ke)以上升為(wei)法(fa)(fa)(fa)律(lv)，獲得(de)法(fa)(fa)(fa)律(lv)的(de)(de)外(wai)觀，具(ju)(ju)(ju)有更(geng)(geng)強的(de)(de)規范性(xing)(xing)和約(yue)束力；法(fa)(fa)(fa)條中看(kan)似“剛(gang)性(xing)(xing)”的(de)(de)制度(du)(du)，結合(he)(he)(he)政治、經濟、社會的(de)(de)現(xian)實(shi)(shi)條件，或許可(ke)以“柔化”為(wei)政策性(xing)(xing)文件加以實(shi)(shi)施，獲得(de)更(geng)(geng)好的(de)(de)實(shi)(shi)踐效果(guo)，在(zai)(zai)立法(fa)(fa)(fa)技術上，就需要(yao)使用好授權性(xing)(xing)條款，為(wei)法(fa)(fa)(fa)條向配套政策的(de)(de)轉化留下合(he)(he)(he)理空間。二是(shi)(shi)法(fa)(fa)(fa)律(lv)與(yu)政策的(de)(de)內(nei)容(rong)在(zai)(zai)實(shi)(shi)踐中能夠實(shi)(shi)現(xian)良好的(de)(de)互補，法(fa)(fa)(fa)律(lv)的(de)(de)強規范性(xing)(xing)、執行(xing)性(xing)(xing)以及繁(fan)瑣(suo)的(de)(de)制修(xiu)訂流程(cheng)(cheng)決定(ding)了它(ta)適合(he)(he)(he)規定(ding)中長期、基礎性(xing)(xing)的(de)(de)制度(du)(du)約(yue)束，政策的(de)(de)彈性(xing)(xing)、靈活、機動性(xing)(xing)適合(he)(he)(he)于(yu)對行(xing)業(ye)發展的(de)(de)具(ju)(ju)(ju)體問(wen)題作出及時(shi)準確(que)的(de)(de)調(diao)整，作為(wei)兩種行(xing)業(ye)管理工具(ju)(ju)(ju)，它(ta)們的(de)(de)組合(he)(he)(he)效果(guo)、默契程(cheng)(cheng)度(du)(du)很大(da)程(cheng)(cheng)度(du)(du)上決定(ding)著(zhu)行(xing)業(ye)發展的(de)(de)質量。