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一晃十三年過去，《能源法》重回公眾視線。上一次是2007年時公開征求意見，這一次也是公開征求意見。時間說明一切，《能源法》的出臺不是件容易的事。

《能(neng)源法(fa)》起草工作(zuo)自2006年正(zheng)式啟動，2007年時面向社(she)會征求意見(jian)，負責的是當時的國(guo)(guo)家(jia)(jia)能(neng)源領導小(xiao)組辦公室。2008年國(guo)(guo)家(jia)(jia)發改(gai)委將(jiang)《能(neng)源法(fa)（送(song)(song)審稿(gao)）》提請國(guo)(guo)務(wu)院(yuan)審議，原(yuan)國(guo)(guo)務(wu)院(yuan)法(fa)制(zhi)辦也提出了修(xiu)改(gai)意見(jian)，但(dan)此(ci)后立法(fa)工作(zuo)有所停滯，能(neng)源法(fa)一直以送(song)(song)審稿(gao)的形式存(cun)在。到2017年，國(guo)(guo)家(jia)(jia)發改(gai)委再次向原(yuan)國(guo)(guo)務(wu)院(yuan)法(fa)制(zhi)辦提交《能(neng)源法(fa)（送(song)(song)審稿(gao)）》修(xiu)改(gai)稿(gao)，此(ci)次國(guo)(guo)家(jia)(jia)能(neng)源局公布(bu)的《能(neng)源法(fa)（征求意見(jian)稿(gao)）》正(zheng)是在修(xiu)改(gai)稿(gao)的基礎上再次修(xiu)改(gai)完善而成。

在這(zhe)期間，能源法的(de)立(li)法優先級也反(fan)復(fu)變化，在全國(guo)人大(da)常委會和國(guo)務院(yuan)的(de)立(li)法規劃中，能源法有時(shi)(shi)候是“全面深化改革(ge)急需的(de)項目”，有時(shi)(shi)候是“預備(bei)項目”，在有的(de)年份干(gan)脆沒有出(chu)現(xian)在立(li)法計劃中。

主(zhu)管部門(men)如果(guo)發布某個政策文件的(de)征(zheng)求意見稿，大概率這個政策離出臺就不遠了(le)，但立法(fa)流程(cheng)(cheng)則要長得(de)多。國(guo)(guo)家能源局征(zheng)求意見后形(xing)成(cheng)的(de)草案，還需(xu)要經過國(guo)(guo)家發改委(wei)、國(guo)(guo)務院才能提交全國(guo)(guo)人大或(huo)全國(guo)(guo)人大常委(wei)會，正式進入(ru)立法(fa)程(cheng)(cheng)序，按(an)照《立法(fa)法(fa)》規定的(de)流程(cheng)(cheng)審議表決。一(yi)部法(fa)律的(de)出臺需(xu)要“過五關斬六將”。

在這漫(man)長的(de)立法(fa)過程(cheng)中，能源(yuan)行業發生了很多重大變化。也(ye)許(xu)可以說(shuo)，正(zheng)是(shi)因為能源(yuan)行業，尤(you)其是(shi)能源(yuan)體制一直在不斷變化，《能源(yuan)法(fa)》的(de)立法(fa)總是(shi)面臨著不確定性。

以(yi)電(dian)力(li)(li)領域(yu)為例，2006年《能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法》立法工作開(kai)始時，“5號文”啟(qi)動的電(dian)力(li)(li)體制改革已經(jing)經(jing)過了四年。電(dian)力(li)(li)行業實現了廠網分開(kai)，形(xing)成了“五(wu)大四小兩網”的格(ge)局(ju)，主管(guan)(guan)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)領域(yu)的主要是(shi)國(guo)(guo)(guo)家(jia)發改委和(he)原國(guo)(guo)(guo)家(jia)電(dian)監會(hui)。廠網分開(kai)完成了，但電(dian)力(li)(li)市(shi)場建(jian)設(she)進展不(bu)佳，從(cong)2006年起(qi)改革停滯，專門監管(guan)(guan)電(dian)力(li)(li)市(shi)場的電(dian)監會(hui)地位尷(gan)尬。2008年國(guo)(guo)(guo)家(jia)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)局(ju)成立，2013年國(guo)(guo)(guo)家(jia)電(dian)監會(hui)撤銷，原來的能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)監管(guan)(guan)體制也被打破了。

此次《能源法(fa)》征求意見的(de)(de)背景則是新一輪電(dian)(dian)力體制改革(ge)和(he)油(you)(you)氣體制改革(ge)。2015年，新一輪電(dian)(dian)改啟動，以“管(guan)住(zhu)中間，放開(kai)兩頭(tou)”為核心思路，電(dian)(dian)力市場(chang)正(zheng)(zheng)在建設之(zhi)中，目(mu)前(qian)正(zheng)(zheng)朝著建設現貨市場(chang)的(de)(de)目(mu)標(biao)前(qian)進。油(you)(you)氣領域則在2019年成立了國家石油(you)(you)天然氣管(guan)網集團公司，通(tong)過剝離(li)管(guan)道資產將管(guan)輸和(he)生產、銷售(shou)分開(kai)。

一(yi)般(ban)認為，《能(neng)源(yuan)(yuan)法》應該是(shi)統領整個(ge)行業的(de)(de)(de)基(ji)礎(chu)性(xing)法律，回答整個(ge)行業基(ji)礎(chu)性(xing)的(de)(de)(de)重大問題(ti)，不(bu)過從過去(qu)十幾年的(de)(de)(de)實踐中來看，這些重大問題(ti)的(de)(de)(de)答案(an)其(qi)實一(yi)直在(zai)變化(hua)，其(qi)中可能(neng)還(huan)存在(zai)巨大分歧。還(huan)有一(yi)個(ge)觀點(dian)是(shi)能(neng)源(yuan)(yuan)法應該將國家(jia)基(ji)本能(neng)源(yuan)(yuan)政策制度化(hua)，把成(cheng)熟的(de)(de)(de)產業政策上升(sheng)為法律，那么(me)從現在(zai)的(de)(de)(de)改(gai)革進程看，我們的(de)(de)(de)產業政策已經成(cheng)熟了嗎(ma)？已經成(cheng)熟到可以(yi)寫進法律了嗎(ma)？不(bu)同(tong)的(de)(de)(de)人也會(hui)給(gei)出不(bu)同(tong)的(de)(de)(de)答案(an)。

立(li)法(fa)活動不是(shi)孤立(li)的，而是(shi)在一定(ding)的時代背景下進(jin)行的。中國(guo)法(fa)學會(hui)(hui)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)研(yan)究(jiu)會(hui)(hui)副會(hui)(hui)長、華東(dong)政法(fa)大學教(jiao)授肖國(guo)興曾經撰文發(fa)表觀點：“能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)體制(zhi)革(ge)命(ming)決(jue)定(ding)著能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)律革(ge)命(ming)的進(jin)程、時間與(yu)制(zhi)度(du)演化(hua)的方(fang)向和速率，能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)律革(ge)命(ming)首先要期(qi)望能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)體制(zhi)革(ge)命(ming)。”如(ru)果能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)行業此(ci)輪體制(zhi)改革(ge)能(neng)夠順利推進(jin)，或許能(neng)夠為《能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)》的出臺凝聚更多共(gong)識。