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沒(mei)有(you)無權利(li)的義(yi)務(wu)，也沒(mei)有(you)無義(yi)務(wu)的權利(li)。

核心(xin)意思是說：權利和義(yi)務(wu)是統一的，不(bu)能(neng)只享有權利而不(bu)承(cheng)(cheng)擔(dan)義(yi)務(wu)，也不(bu)能(neng)只承(cheng)(cheng)擔(dan)義(yi)務(wu)而不(bu)享有權利。

這，就是(shi)法律的基本理(li)念，謂之“公(gong)平”。

同(tong)(tong)樣(yang)的(de)，公平理念同(tong)(tong)樣(yang)適用于政(zheng)策制定(ding)。

那(nei)么，增(zeng)量配(pei)電(dian)業務改革的政策(ce)，對于增(zeng)量配(pei)電(dian)網及其投資者而言，公平嗎(ma)？

筆者嘗(chang)試著做了一(yi)點(dian)思(si)考，并以電源(yuan)接入(ru)為例提出一(yi)點(dian)非(fei)常不成熟的偏(pian)見，供各(ge)位小伙伴批評。關(guan)于直(zhi)接接入(ru)電源(yuan)問題(ti)，見《直(zhi)接接入(ru)電源(yuan)，是增(zeng)量配電網的基本權(quan)利和義務I增(zeng)量配電實務探(tan)討之一(yi)》

一、從不對稱管制的角度看，當前的政策可能有失公平

公平是(shi)相對的(de)，而不是(shi)絕(jue)對的(de)，體現為(wei)對弱(ruo)者的(de)扶持，對強者的(de)抑(yi)制。

恃(shi)強凌弱(ruo)，是最不得人(ren)心的，因其(qi)觸犯了(le)人(ren)們心目中(zhong)的公(gong)平(ping)精神(shen)。在筆者看來，“路見不平(ping)一聲吼”之所以(yi)為人(ren)稱道，就(jiu)是因其(qi)順應了(le)人(ren)們內心深處對于(yu)不公(gong)平(ping)的譴(qian)責、對于(yu)公(gong)平(ping)的追求。

想來，由此誕(dan)生的(de)(de)(de)“不(bu)對(dui)(dui)(dui)稱管制”“不(bu)對(dui)(dui)(dui)稱競(jing)(jing)(jing)爭(zheng)”等(deng)法律制度則順應了(le)人們內心深處對(dui)(dui)(dui)于(yu)公平的(de)(de)(de)追求。對(dui)(dui)(dui)強者(zhe)(zhe)(zhe)進(jin)(jin)行(xing)抑制，對(dui)(dui)(dui)弱(ruo)者(zhe)(zhe)(zhe)進(jin)(jin)行(xing)扶(fu)持(chi)，使兩者(zhe)(zhe)(zhe)處于(yu)“相(xiang)對(dui)(dui)(dui)公平”而(er)非“絕(jue)對(dui)(dui)(dui)公平”的(de)(de)(de)環境(jing)中進(jin)(jin)行(xing)競(jing)(jing)(jing)爭(zheng)，幫助弱(ruo)者(zhe)(zhe)(zhe)盡(jin)快成(cheng)長為具有競(jing)(jing)(jing)爭(zheng)力的(de)(de)(de)主(zhu)體(ti)，這就是不(bu)對(dui)(dui)(dui)稱管制的(de)(de)(de)核心要(yao)義。同(tong)時，各國(guo)電力體(ti)制改革的(de)(de)(de)經驗(yan)，以及我(wo)國(guo)電信改革的(de)(de)(de)經驗(yan)也表明(ming)，在(zai)市(shi)(shi)場建立之初，對(dui)(dui)(dui)新(xin)進(jin)(jin)入市(shi)(shi)場的(de)(de)(de)弱(ruo)者(zhe)(zhe)(zhe)進(jin)(jin)行(xing)保(bao)護(hu)、給予扶(fu)持(chi)，對(dui)(dui)(dui)原有的(de)(de)(de)居于(yu)市(shi)(shi)場支(zhi)配地位的(de)(de)(de)強大主(zhu)體(ti)進(jin)(jin)行(xing)限制，令(ling)雙(shuang)方“不(bu)對(dui)(dui)(dui)稱競(jing)(jing)(jing)爭(zheng)”是合(he)理而(er)且必要(yao)的(de)(de)(de)。

比(bi)如聯(lian)通公(gong)司剛成立的(de)時候(hou)，政(zheng)府(fu)就規定聯(lian)通公(gong)司的(de)價格比(bi)中(zhong)國移動的(de)價格低；在發(fa)(fa)放(fang)3G牌(pai)照的(de)時候(hou)，給相對較弱的(de)聯(lian)通公(gong)司、中(zhong)國電信發(fa)(fa)放(fang)的(de)分別(bie)是成熟(shu)的(de)經過市場檢(jian)驗的(de)WCDMA牌(pai)照和(he)CDMA2000牌(pai)照，而給實力最強(qiang)的(de)中(zhong)國移動則發(fa)(fa)放(fang)了成熟(shu)度相對較差的(de)TD-SCDMA牌(pai)照。事(shi)實證明，這(zhe)種(zhong)不對稱(cheng)管(guan)制在市場主體培育方面發(fa)(fa)揮了巨(ju)大(da)作(zuo)用，也是我們能夠(gou)享受(shou)到不斷(duan)降低的(de)各種(zhong)電信優(you)惠的(de)前提條件。

同樣，在配電業務(wu)放開之初，實行(xing)不對(dui)稱管制，對(dui)新進(jin)入的配電企業進(jin)行(xing)扶持、對(dui)原(yuan)有的居于(yu)市場支(zhi)配地位的電網(wang)企業進(jin)行(xing)一定(ding)程度的限(xian)制，是(shi)培育新興配電主體的必然選擇(ze)，也(ye)是(shi)配電改革政策所(suo)應遵循的基本原(yuan)則(ze)。否則(ze)，一旦(dan)讓小白兔、小松鼠與獅子、老虎在絕(jue)對(dui)公平、不受保護的條件(jian)下競爭(zheng)，其結果可想而知。

問題是，在(zai)現有配電業務政策當中，不(bu)對稱(cheng)管制有措(cuo)施嗎(ma)？得(de)到執行了嗎(ma)？

很遺憾(han)，記者不(bu)得不(bu)說，對(dui)電(dian)網(wang)企(qi)業進(jin)行(xing)(xing)不(bu)對(dui)稱管制措(cuo)施僅(jin)有(you)那么非常(chang)可憐(lian)的一點(dian)點(dian)，而且(qie)執行(xing)(xing)效果堪憂。比如曾經在發改委的會議(yi)紀要中(zhong)提出(chu)電(dian)網(wang)企(qi)業參與(yu)的項目不(bu)得超(chao)過50%，在文件中(zhong)提出(chu)“不(bu)建議(yi)電(dian)網(wang)企(qi)業控股”等，并要求(qiu)電(dian)網(wang)企(qi)業支持規劃制定、資產處置、區域劃分、公網(wang)接(jie)入(ru)等，但執行(xing)(xing)情(qing)況卻非常(chang)不(bu)樂觀(guan)，目前的大多數試點(dian)進(jin)展緩慢甚至陷于(yu)停頓就是明(ming)證。實際上，這(zhe)與(yu)不(bu)對(dui)稱管制措(cuo)施的不(bu)堅決、不(bu)徹底、不(bu)明(ming)確、等級低、力度差有(you)很大關系。

與對(dui)居于(yu)市場(chang)支配地位的(de)電(dian)(dian)網(wang)企業(ye)(ye)進行限制同樣(yang)重要的(de)，是(shi)對(dui)增量配電(dian)(dian)網(wang)支持的(de)措施(shi)。當(dang)然，這里的(de)支持措施(shi)，特指增量配電(dian)(dian)網(wang)企業(ye)(ye)能夠享有、其(qi)他(ta)主體包括電(dian)(dian)網(wang)企業(ye)(ye)不能享有的(de)特定政策、特定措施(shi)，絕非一般性(xing)、普適性(xing)措施(shi)。但翻(fan)遍現有文(wen)件，筆者跟很多(duo)小伙(huo)伴一樣(yang)感到失望：

除了(le)一些籠而(er)統之、缺乏可操作性(xing)的(de)“支持”之外，基本上沒有(you)什(shen)么具體措(cuo)施……

缺乏(fa)不(bu)對(dui)稱管制措(cuo)施、缺乏(fa)相對(dui)公平(ping)的改革(ge)環境(jing)不(bu)能不(bu)說是一種遺憾，是增量配(pei)電業(ye)務改革(ge)推進緩慢的重要原因之一。

二、以電源接入為例，當前的政策可能有失公平

根據當(dang)前已經明(ming)確的(de)(de)政策，在直接(jie)(jie)(jie)接(jie)(jie)(jie)入(ru)(ru)電源的(de)(de)問題上(shang)，針對(dui)不同類型的(de)(de)電源規定(ding)了(le)不同的(de)(de)政策，其中，可再生(sheng)能源、分布式電源被認為可以(yi)直接(jie)(jie)(jie)接(jie)(jie)(jie)入(ru)(ru)，但對(dui)于常規火電機組(zu)則認為不能接(jie)(jie)(jie)入(ru)(ru)。

筆者(zhe)思考的問題是，這種(zhong)理解(jie)正確嗎(ma)？如(ru)果禁(jin)止常(chang)規(gui)機組接(jie)入(ru)增量配(pei)網，公平(ping)嗎(ma)？

（一）從現行政策看，并未明確禁止常規機組接入增量配電網

可(ke)(ke)再(zai)(zai)生能源(yuan)。在綠色發展(zhan)的(de)背景下，可(ke)(ke)再(zai)(zai)生能源(yuan)的(de)發展(zhan)受到國家政策的(de)大力鼓(gu)勵。可(ke)(ke)再(zai)(zai)生能源(yuan)直(zhi)接接入增量(liang)配電(dian)網已經明確，不存在政策障礙。

分(fen)布(bu)式(shi)電(dian)(dian)(dian)源。國(guo)家發(fa)展改革委(wei)、國(guo)家能源局《關(guan)于進(jin)(jin)一(yi)步推進(jin)(jin)增量配電(dian)(dian)(dian)業務(wu)改革的通知》（發(fa)改經體(ti)〔2019〕27號）已經明確，“允許符合(he)政策(ce)且納入規劃的分(fen)布(bu)式(shi)電(dian)(dian)(dian)源以適當電(dian)(dian)(dian)壓(ya)等級就近(jin)接入增量配電(dian)(dian)(dian)網”，因此，筆者覺(jue)得(de)，分(fen)布(bu)式(shi)電(dian)(dian)(dian)源接入增量配電(dian)(dian)(dian)網的政策(ce)已經有了，接下來可能要看(kan)具體(ti)執行了。

常(chang)(chang)規(gui)火電(dian)(dian)機(ji)組。這(zhe)是(shi)爭議最大(da)的(de)問(wen)題(ti)。有人(ren)以(yi)(yi)國家發展改革委、國家能源局(ju)《關(guan)于進一(yi)步推進增量配電(dian)(dian)業務改革的(de)通(tong)知》（發改經體〔2019〕27號(hao)）等為依(yi)據提(ti)出反對。該(gai)《通(tong)知》規(gui)定(ding)：試(shi)點項目內不(bu)(bu)得以(yi)(yi)常(chang)(chang)規(gui)機(ji)組“拉專線”的(de)方(fang)式(shi)(shi)向用(yong)戶直接供電(dian)(dian)，不(bu)(bu)得依(yi)托(tuo)常(chang)(chang)規(gui)機(ji)組組建(jian)局(ju)域(yu)網(wang)、微電(dian)(dian)網(wang)，不(bu)(bu)得依(yi)托(tuo)自備電(dian)(dian)廠(chang)建(jian)設增量配電(dian)(dian)網(wang)，禁(jin)止以(yi)(yi)任(ren)何方(fang)式(shi)(shi)將(jiang)公(gong)用(yong)電(dian)(dian)廠(chang)轉為自備電(dian)(dian)廠(chang)。

但分(fen)析該《通(tong)知(zhi)》所列幾種(zhong)情(qing)形(xing)(xing)后(hou)筆者發(fa)現，常(chang)規火電(dian)機組作為電(dian)源接入增量配(pei)電(dian)網的情(qing)形(xing)(xing)并不在禁(jin)(jin)止之(zhi)列。《通(tong)知(zhi)》禁(jin)(jin)止的情(qing)形(xing)(xing)包(bao)括：

一是(shi)(shi)“試(shi)點(dian)項目(mu)內不得以常規(gui)(gui)機組‘拉(la)專線’的(de)(de)(de)方(fang)式向用戶(hu)直(zhi)接供(gong)(gong)電(dian)”。該(gai)種(zhong)情形，指在增(zeng)(zeng)量(liang)(liang)配(pei)電(dian)網(wang)(wang)內，常規(gui)(gui)火電(dian)機組不通(tong)過(guo)(guo)增(zeng)(zeng)量(liang)(liang)配(pei)電(dian)網(wang)(wang)絡(luo)而(er)是(shi)(shi)直(zhi)接建設(she)專線向用戶(hu)供(gong)(gong)電(dian)的(de)(de)(de)情況。而(er)常規(gui)(gui)機組接入增(zeng)(zeng)量(liang)(liang)配(pei)電(dian)網(wang)(wang)，是(shi)(shi)指常規(gui)(gui)機組向增(zeng)(zeng)量(liang)(liang)配(pei)電(dian)網(wang)(wang)供(gong)(gong)電(dian)，再通(tong)過(guo)(guo)增(zeng)(zeng)量(liang)(liang)配(pei)電(dian)網(wang)(wang)的(de)(de)(de)配(pei)電(dian)網(wang)(wang)絡(luo)向用戶(hu)供(gong)(gong)電(dian)的(de)(de)(de)情形。這與“拉(la)專線”顯然(ran)有(you)本(ben)質的(de)(de)(de)區別(bie)。

二(er)是“不(bu)得依(yi)托常規(gui)機(ji)(ji)組建(jian)(jian)局(ju)域(yu)(yu)網(wang)(wang)(wang)、微(wei)電網(wang)(wang)(wang)”。該種情形，是指依(yi)托常規(gui)機(ji)(ji)組建(jian)(jian)設孤(gu)網(wang)(wang)(wang)、建(jian)(jian)設不(bu)與(yu)公共(gong)電網(wang)(wang)(wang)相連的(de)(de)局(ju)域(yu)(yu)網(wang)(wang)(wang)、微(wei)電網(wang)(wang)(wang)，作為與(yu)公共(gong)電網(wang)(wang)(wang)相連的(de)(de)增量配電網(wang)(wang)(wang)則應該不(bu)在(zai)此列。

三(san)是(shi)“不得依托自備(bei)電(dian)(dian)廠(chang)(chang)(chang)建設增量配電(dian)(dian)網(wang)(wang)”。這個問(wen)題(ti)顯然是(shi)針對自發(fa)自用的自備(bei)電(dian)(dian)廠(chang)(chang)(chang)的，但(dan)增量配電(dian)(dian)網(wang)(wang)是(shi)與省級電(dian)(dian)網(wang)(wang)地位(wei)平等的公共電(dian)(dian)網(wang)(wang)，向公共電(dian)(dian)網(wang)(wang)供電(dian)(dian)的電(dian)(dian)廠(chang)(chang)(chang)顯然不是(shi)自備(bei)電(dian)(dian)廠(chang)(chang)(chang)，而是(shi)公用電(dian)(dian)廠(chang)(chang)(chang)。因(yin)此，即使(shi)是(shi)原來(lai)的“自備(bei)電(dian)(dian)廠(chang)(chang)(chang)”，在經過規定程序轉(zhuan)為(wei)公用電(dian)(dian)廠(chang)(chang)(chang)后，也可(ke)以直接接入增量配電(dian)(dian)網(wang)(wang)。

四是“禁止(zhi)以任何(he)方(fang)式(shi)將(jiang)公用電廠轉為自備電廠”。如前所(suo)述，向增(zeng)量(liang)配電網供(gong)電的電廠依然(ran)屬于公用電廠，不因接入增(zeng)量(liang)配電網而改(gai)變(bian)身(shen)份，顯然(ran)不屬于本條所(suo)禁止(zhi)的情形(xing)。

因此，筆者(zhe)認為，從上面的一系列文件看，并未明確(que)禁止常規機組接入增量(liang)配電網。

（二）從公平角度看，禁止常規機組接入增量配電網或許有失公平

增量配電(dian)(dian)(dian)(dian)網是公(gong)共電(dian)(dian)(dian)(dian)網，承擔(dan)了公(gong)共電(dian)(dian)(dian)(dian)網的責(ze)任(ren)(ren)，如(ru)電(dian)(dian)(dian)(dian)網的建設運(yun)營(ying)、承擔(dan)普遍供電(dian)(dian)(dian)(dian)義務、承擔(dan)保底供電(dian)(dian)(dian)(dian)義務、可再生能源消納(na)、代(dai)付(fu)補(bu)貼(tie)、承擔(dan)交叉補(bu)貼(tie)等(deng)(deng)等(deng)(deng)全部責(ze)任(ren)(ren)。這些(xie)責(ze)任(ren)(ren)，與大電(dian)(dian)(dian)(dian)網相比，主(zhu)要是地域范圍大小的差別，本質上區(qu)別并不大。

就以投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)成本(ben)(ben)高、用電(dian)(dian)量少的(de)(de)(de)(de)地方比(bi)如(ru)偏遠貧困(kun)山區、邊(bian)海防(fang)哨(shao)所等增(zeng)量配電(dian)(dian)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)者(zhe)可能不愿(yuan)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)的(de)(de)(de)(de)地方為例，這些地方大(da)電(dian)(dian)網確實(shi)承擔了(le)普(pu)遍供電(dian)(dian)義務(wu)，但另一(yi)方面，有小伙伴告訴筆者(zhe)，這種投(tou)(tou)入也是(shi)(shi)(shi)有回報的(de)(de)(de)(de)：國家資(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)金(jin)(jin)注(zhu)入、政府性基金(jin)(jin)扶持、專項(xiang)貸款政策(ce)支持、交(jiao)叉補(bu)貼、輸(shu)配電(dian)(dian)價回收，等等，都是(shi)(shi)(shi)對這種普(pu)遍供電(dian)(dian)義務(wu)投(tou)(tou)入的(de)(de)(de)(de)彌補(bu)；更(geng)重(zhong)要(yao)的(de)(de)(de)(de)是(shi)(shi)(shi)，國家是(shi)(shi)(shi)大(da)電(dian)(dian)網的(de)(de)(de)(de)出(chu)資(zi)(zi)(zi)人(ren)、盈虧(kui)后果(guo)的(de)(de)(de)(de)最終承擔者(zhe)，不會真(zhen)正造成電(dian)(dian)網企業的(de)(de)(de)(de)損失。而社(she)(she)會資(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)的(de)(de)(de)(de)增(zeng)量配電(dian)(dian)網，實(shi)際上也在(zai)承擔經(jing)營區域內的(de)(de)(de)(de)保底供電(dian)(dian)義務(wu)，同時，更(geng)是(shi)(shi)(shi)由(you)社(she)(she)會資(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)承擔最終盈虧(kui)責任，一(yi)旦(dan)損失，虧(kui)的(de)(de)(de)(de)是(shi)(shi)(shi)社(she)(she)會資(zi)(zi)(zi)本(ben)(ben)的(de)(de)(de)(de)真(zhen)金(jin)(jin)白銀(yin)。

當然，大(da)電網承擔(dan)了最終(zhong)兜底(di)服務、更大(da)范(fan)圍(wei)內的安全責任等，這也是(shi)事實。但(dan)僅就一般責任而言，增量(liang)配電網與大(da)電網承擔(dan)的責任并(bing)無本質區別。

那么，問題來了：

既然(ran)增量配電(dian)(dian)網(wang)(wang)與大(da)電(dian)(dian)網(wang)(wang)一樣(yang)承擔了公共電(dian)(dian)網(wang)(wang)的(de)(de)責(ze)任(ren)，那(nei)么，禁(jin)止增量配電(dian)(dian)網(wang)(wang)像(xiang)大(da)電(dian)(dian)網(wang)(wang)一樣(yang)接入電(dian)(dian)源(yuan)，尤其(qi)是(shi)禁(jin)止其(qi)接入價格低、穩(wen)定性高的(de)(de)常規火電(dian)(dian)機組，只(zhi)允許接入可(ke)靠性較低的(de)(de)可(ke)再生能源(yuan)、成本較高的(de)(de)分布式(shi)電(dian)(dian)源(yuan)，是(shi)否有(you)失(shi)公平呢(ni)？

或者，從公平(ping)的(de)角度講，如(ru)果禁止(zhi)接入常規火(huo)電(dian)(dian)機(ji)組，那么，是否應(ying)該相應(ying)減輕增量配電(dian)(dian)網所承(cheng)擔的(de)責任呢？比如(ru)，可(ke)否免除代付可(ke)再生(sheng)能(neng)源補貼(tie)等(deng)責任呢？可(ke)否在(zai)容量電(dian)(dian)費的(de)問題上(shang)給予減免呢？

綜上所述，筆者覺得(de)，從(cong)權(quan)利義務(wu)相統一(yi)(yi)的(de)(de)角度來看(kan)，目前(qian)的(de)(de)增量(liang)配電業務(wu)改革政策或許(xu)真的(de)(de)有(you)失公(gong)平：一(yi)(yi)方(fang)面缺乏必要的(de)(de)不對稱(cheng)管制(zhi)措施，導致增量(liang)配電網(wang)缺少(shao)呵護；另一(yi)(yi)方(fang)面，增量(liang)配電網(wang)承擔了公(gong)共電網(wang)的(de)(de)義務(wu)，但應該享(xiang)有(you)的(de)(de)電源接入權(quan)利卻并未得(de)到落實。

這，或許就(jiu)是增量配電(dian)業務改革推進(jin)艱難的重要原因(yin)之一(yi)。

電(dian)改非易事，且(qie)行且(qie)觀察。