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配電區域(yu)劃分(fen)，已成為困擾增量(liang)配電試點(dian)項目(mu)發展(zhan)的難題。

不止一個增量(liang)配電(dian)(dian)試(shi)點(dian)的項(xiang)目業(ye)主(zhu)向筆者反映，政府部門非要項(xiang)目業(ye)主(zhu)與電(dian)(dian)網企業(ye)協(xie)商簽訂區域劃(hua)分(fen)協(xie)議，否則就(jiu)不出(chu)具(ju)區域劃(hua)分(fen)意見。沒有區域劃(hua)分(fen)意見，項(xiang)目業(ye)主(zhu)也就(jiu)無(wu)法申(shen)辦電(dian)(dian)力業(ye)務(wu)許可證（供電(dian)(dian)類）。

那么，劃分配電(dian)區(qu)域，是否一(yi)定要(yao)與(yu)電(dian)網企業協商一(yi)致(zhi)，并簽(qian)訂(ding)區(qu)域劃分協議呢？如果無法達成一(yi)致(zhi)，是否就不能領取電(dian)力業務許可(ke)證(zheng)呢？

其實，這個問題(ti)的答案是明確(que)的，筆者覺得有關規(gui)定(ding)已經說得非(fei)常清楚了。

一、電力業務許可證的領取，并不以雙方就配電區域劃分達成一致為必要條件。

根據《國家能源局關(guan)于對擁(yong)有配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)運(yun)營(ying)權的售(shou)電(dian)(dian)(dian)公(gong)司頒發(fa)管理(li)電(dian)(dian)(dian)力業(ye)務許可證(zheng)（供(gong)電(dian)(dian)(dian)類(lei)）有關(guan)事項的通(tong)知》（國能資質(zhi)﹝2016﹞353號(hao)），“擁(yong)有配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)運(yun)營(ying)權的售(shou)電(dian)(dian)(dian)公(gong)司申請(qing)電(dian)(dian)(dian)力業(ye)務許可證(zheng)（供(gong)電(dian)(dian)(dian)類(lei)）的，應當(dang)具(ju)備(bei)下列條件：…5.具(ju)有配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)區域的劃分協(xie)(xie)議(yi)書或意見”；并規定，“擁(yong)有配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)運(yun)營(ying)權的售(shou)電(dian)(dian)(dian)公(gong)司在提交電(dian)(dian)(dian)力業(ye)務許可申請(qing)前，應當(dang)取得配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)區域的劃分協(xie)(xie)議(yi)書或意見”。

文件(jian)的(de)規定是(shi)(shi)非常清楚的(de)：申領許可證時，需要(yao)提交的(de)配電區域(yu)劃分材(cai)料，可以(yi)是(shi)(shi)“配電區域(yu)的(de)劃分協議書(shu)”，也可以(yi)是(shi)(shi)“配電區域(yu)劃分意見(jian)”，兩(liang)者(zhe)具備其一即可，并(bing)未要(yao)求必須提供“劃分協議書(shu)”。

同時，國家發展改(gai)革委、國家能源(yuan)局頒布(bu)的《增量配(pei)(pei)(pei)電(dian)業(ye)務(wu)(wu)配(pei)(pei)(pei)電(dian)區(qu)(qu)域(yu)劃(hua)(hua)分(fen)(fen)實施(shi)辦法（試行）》則對配(pei)(pei)(pei)電(dian)區(qu)(qu)域(yu)的劃(hua)(hua)分(fen)(fen)協議(yi)書和配(pei)(pei)(pei)電(dian)區(qu)(qu)域(yu)劃(hua)(hua)分(fen)(fen)意見(jian)的使用做出(chu)了具體安(an)排。根據(ju)該《辦法》第十三條，“增量配(pei)(pei)(pei)電(dian)業(ye)務(wu)(wu)項目業(ye)主(zhu)按(an)照有關(guan)規定申(shen)領電(dian)力業(ye)務(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)證（供電(dian)類(lei)(lei)）時，國家能源(yuan)局派出(chu)監管機構主(zhu)要依據(ju)地(di)方(fang)相關(guan)主(zhu)管部(bu)門出(chu)具的配(pei)(pei)(pei)電(dian)區(qu)(qu)域(yu)劃(hua)(hua)分(fen)(fen)意見(jian)，在(zai)電(dian)力業(ye)務(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)證（供電(dian)類(lei)(lei)）中載明配(pei)(pei)(pei)電(dian)區(qu)(qu)域(yu)。已(yi)滿足其他許(xu)(xu)可(ke)條件(jian)，但未取得配(pei)(pei)(pei)電(dian)區(qu)(qu)域(yu)劃(hua)(hua)分(fen)(fen)意見(jian)的，國家能源(yuan)局派出(chu)監管機構參(can)考企(qi)業(ye)間(jian)自主(zhu)達成的配(pei)(pei)(pei)電(dian)區(qu)(qu)域(yu)劃(hua)(hua)分(fen)(fen)協議(yi)等材(cai)料(liao)，在(zai)電(dian)力業(ye)務(wu)(wu)許(xu)(xu)可(ke)證（供電(dian)類(lei)(lei)）中載明配(pei)(pei)(pei)電(dian)區(qu)(qu)域(yu)。”

筆者認為(wei)上述(shu)規定澄清了以下關鍵問題：

一是“配(pei)(pei)電區域(yu)(yu)劃分(fen)(fen)協(xie)議”和(he)“配(pei)(pei)電區域(yu)(yu)劃分(fen)(fen)意見”不是一回事，不能混(hun)為(wei)一談。配(pei)(pei)電區域(yu)(yu)劃分(fen)(fen)協(xie)議，是項目業(ye)主和(he)電網企業(ye)雙方(fang)(fang)通過協(xie)商，就(jiu)配(pei)(pei)電區域(yu)(yu)劃分(fen)(fen)問題達成的(de)(de)(de)協(xie)議，是雙方(fang)(fang)合意的(de)(de)(de)體現。配(pei)(pei)電區域(yu)(yu)劃分(fen)(fen)意見，是政(zheng)府部門依據職權對配(pei)(pei)電區域(yu)(yu)進行(xing)(xing)(xing)劃分(fen)(fen)的(de)(de)(de)結(jie)果，是行(xing)(xing)(xing)政(zheng)權力(li)的(de)(de)(de)體現，具(ju)有強制性，不以任一方(fang)(fang)的(de)(de)(de)同意為(wei)必要條件。換言之，一個是民事法律關(guan)系(xi)的(de)(de)(de)體現，一個是行(xing)(xing)(xing)政(zheng)法律關(guan)系(xi)的(de)(de)(de)體現，筆者覺得這一區別是非(fei)常關(guan)鍵的(de)(de)(de)。

二是(shi)(shi)配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)域(yu)劃(hua)分(fen)協(xie)(xie)議(yi)和配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)域(yu)劃(hua)分(fen)意(yi)見(jian)(jian)的重(zhong)要(yao)(yao)程度是(shi)(shi)不一(yi)樣的，在采信時(shi)是(shi)(shi)有(you)先后順(shun)序的。根據“國家(jia)能(neng)源局(ju)派出(chu)監(jian)(jian)管機構主(zhu)要(yao)(yao)依據地方相關(guan)主(zhu)管部(bu)門出(chu)具的配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)域(yu)劃(hua)分(fen)意(yi)見(jian)(jian)，在電(dian)(dian)力業務(wu)許(xu)可(ke)證(zheng)（供電(dian)(dian)類(lei)）中載(zai)明配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)域(yu)。已滿足其他許(xu)可(ke)條件(jian)，但未取得(de)配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)域(yu)劃(hua)分(fen)意(yi)見(jian)(jian)的，國家(jia)能(neng)源局(ju)派出(chu)監(jian)(jian)管機構參考企業間自主(zhu)達(da)成的配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)域(yu)劃(hua)分(fen)協(xie)(xie)議(yi)等材料，在電(dian)(dian)力業務(wu)許(xu)可(ke)證(zheng)（供電(dian)(dian)類(lei)）中載(zai)明配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)域(yu)”的規定，發證(zheng)時(shi)主(zhu)要(yao)(yao)采用“配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)域(yu)劃(hua)分(fen)意(yi)見(jian)(jian)”，只有(you)在“未取得(de)配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)域(yu)劃(hua)分(fen)意(yi)見(jian)(jian)”的情況(kuang)下，才(cai)“參考”“配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)域(yu)劃(hua)分(fen)協(xie)(xie)議(yi)”。也就(jiu)是(shi)(shi)說，政(zheng)(zheng)府(fu)出(chu)具的配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)域(yu)劃(hua)分(fen)意(yi)見(jian)(jian)要(yao)(yao)優先于雙方簽訂(ding)的配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)域(yu)劃(hua)分(fen)協(xie)(xie)議(yi)。筆者(zhe)覺(jue)得(de)這(zhe)一(yi)點是(shi)(shi)正確的：配(pei)(pei)(pei)電(dian)(dian)區(qu)(qu)(qu)域(yu)劃(hua)分(fen)是(shi)(shi)政(zheng)(zheng)府(fu)的行(xing)政(zheng)(zheng)權力，具有(you)行(xing)政(zheng)(zheng)裁決(jue)的性質，不能(neng)任由雙方協(xie)(xie)商(shang)處置。

二、出具配電區域劃分意見是政府主管部門的法定職責。

地(di)(di)方(fang)(fang)相關(guan)(guan)主(zhu)管(guan)(guan)部門(men)是配電(dian)區(qu)(qu)(qu)域劃(hua)(hua)分(fen)的(de)責任(ren)主(zhu)體，應當按照有關(guan)(guan)規定做出(chu)行政(zheng)決(jue)定、出(chu)具配電(dian)區(qu)(qu)(qu)域劃(hua)(hua)分(fen)意(yi)見。這一結論(lun)的(de)依據，是國家發展(zhan)改(gai)革(ge)委、國家能(neng)源(yuan)局《增量配電(dian)業(ye)務(wu)配電(dian)區(qu)(qu)(qu)域劃(hua)(hua)分(fen)實施(shi)辦法（試行）》。根據該(gai)《辦法》第四(si)條，“地(di)(di)方(fang)(fang)政(zheng)府確認的(de)主(zhu)管(guan)(guan)部門(men)（以下(xia)簡稱地(di)(di)方(fang)(fang)相關(guan)(guan)主(zhu)管(guan)(guan)部門(men)）負責配電(dian)區(qu)(qu)(qu)域的(de)劃(hua)(hua)分(fen)”；第十條“地(di)(di)方(fang)(fang)相關(guan)(guan)主(zhu)管(guan)(guan)部門(men)應當在配電(dian)網規劃(hua)(hua)、項(xiang)目(mu)(mu)(mu)論(lun)證、項(xiang)目(mu)(mu)(mu)業(ye)主(zhu)確定、項(xiang)目(mu)(mu)(mu)核準（備案）等環節明確具有清晰(xi)地(di)(di)理邊界的(de)配電(dian)區(qu)(qu)(qu)域，出(chu)具配電(dian)區(qu)(qu)(qu)域劃(hua)(hua)分(fen)意(yi)見，并(bing)抄送國家能(neng)源(yuan)局派(pai)出(chu)監管(guan)(guan)機構”。

可(ke)見(jian)，對(dui)配電(dian)(dian)區(qu)域進行劃分并(bing)出具配電(dian)(dian)區(qu)域劃分意見(jian)，是(shi)地方主管部(bu)門必(bi)須履行的法(fa)定職責。如果進一(yi)步解釋“職責”的話，那(nei)么，既是(shi)法(fa)定權力，也(ye)是(shi)不容推(tui)卸(xie)的法(fa)定義務。

如果主管(guan)部(bu)門不履(lv)行或推諉塞責、怠于履(lv)行，則必將受到黨紀國(guo)法(fa)的追究(jiu)。

三、政府主管部門不能將雙方達成協議作為出具配電區域劃分意見的前置條件。

如(ru)前(qian)所述，劃(hua)分配電區(qu)域(yu)并出具配電區(qu)域(yu)劃(hua)分意見，是(shi)政府主(zhu)管部門(men)(men)應當(dang)履行(xing)(xing)的(de)法定(ding)職責，不能為(wei)(wei)職責的(de)履行(xing)(xing)設置(zhi)(zhi)“玻璃門(men)(men)”作為(wei)(wei)前(qian)置(zhi)(zhi)條件。就區(qu)域(yu)劃(hua)分而言，筆者認(ren)為(wei)(wei)，雙方(fang)(fang)可以協商，但(dan)主(zhu)管部門(men)(men)不能強(qiang)令雙方(fang)(fang)必須達成一致(zhi)，也不能通(tong)過拖延等方(fang)(fang)式逼迫雙方(fang)(fang)達成一致(zhi)。主(zhu)管部門(men)(men)是(shi)負(fu)責裁決(jue)雙方(fang)(fang)爭(zheng)議的(de)，不能不負(fu)責任地要求雙方(fang)(fang)自行(xing)(xing)解決(jue)矛盾，而自身只負(fu)責對結(jie)果進行(xing)(xing)確(que)認(ren)。

這個道(dao)理，筆(bi)者(zhe)覺得(de)再好懂不過了：政(zheng)府主管部門在這里實(shi)際上扮演了法(fa)院(yuan)(yuan)的(de)角色。如果(guo)原、被告雙(shuang)方有無法(fa)解決的(de)爭議把官司打到(dao)法(fa)院(yuan)(yuan)，我們很(hen)難想(xiang)象，法(fa)院(yuan)(yuan)只是(shi)一味要(yao)求雙(shuang)方協商，等協商一致(zhi)之后再根據協商結果(guo)做出判決——那還要(yao)法(fa)院(yuan)(yuan)做什么(me)呢？而且關鍵的(de)是(shi)，在雙(shuang)方實(shi)力存在巨(ju)大差距的(de)情況下，“協商”的(de)結果(guo)只能(neng)是(shi)弱(ruo)者(zhe)吃虧，無法(fa)達(da)到(dao)公平的(de)結果(guo)。

事(shi)實(shi)上(shang)(shang)，不少小伙伴(ban)告訴(su)筆者，增量(liang)配電網(wang)的(de)(de)項目業(ye)主(zhu)與電網(wang)企業(ye)“協商(shang)”的(de)(de)結(jie)果也(ye)往往如(ru)此(ci)，以項目業(ye)主(zhu)不斷(duan)讓(rang)步、讓(rang)步、再讓(rang)步而達(da)成所謂一(yi)致(zhi)。表現在最終結(jie)果上(shang)(shang)，則(ze)要(yao)么(me)是被迫(po)滿足電網(wang)企業(ye)的(de)(de)參股(gu)甚至控股(gu)的(de)(de)要(yao)求；要(yao)么(me)被迫(po)“以土地(di)換和(he)平”——以縮減試點區域面(mian)積換取電網(wang)企業(ye)的(de)(de)同意；有(you)的(de)(de)則(ze)更(geng)甚，被迫(po)既出讓(rang)股(gu)權(quan)又縮減試點面(mian)積。

國內的多個試點，包括一些(xie)廣受關注(zhu)的知名項目均不同程度地存在這(zhe)種情況(kuang)。

那么這些(xie)問題如何解決呢？

筆者的建議是：

一是政府主管(guan)部門應該切實履職盡責，不(bu)能(neng)一味當和事佬、讓雙方自己(ji)解決難題；

二是上級部門應進一步(bu)加強督(du)導、約(yue)談、通報、追責的力(li)度，讓敷衍塞責者(zhe)接(jie)受黨(dang)紀(ji)國法的處罰；

三是(shi)項(xiang)目業主及各參與方(fang)應積極向上級部(bu)門反映改革中(zhong)(zhong)遇(yu)到的問題(ti)，比如中(zhong)(zhong)央(yang)巡(xun)視組、國務(wu)院都設置了非(fei)常暢通的反映渠道(dao)，大家(jia)足(zu)不出戶(hu)就能將問題(ti)直接反映到中(zhong)(zhong)央(yang)。對(dui)于改革中(zhong)(zhong)遇(yu)到的難題(ti)，相信(xin)中(zhong)(zhong)央(yang)是(shi)一定(ding)會解決的。

電改非(fei)易(yi)事，且行且觀察。