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從實踐的(de)情況看，增(zeng)量配電改革試(shi)(shi)(shi)點(dian)項目暴(bao)露出的(de)問題(ti)大部(bu)分是(shi)共性的(de)，為(wei)此主(zhu)管部(bu)門兩次在(zai)試(shi)(shi)(shi)點(dian)項目進展(zhan)情況通報中(zhong)都(dou)做了有(you)針(zhen)對(dui)性的(de)政策(ce)安排，但(dan)試(shi)(shi)(shi)點(dian)的(de)推進依(yi)然困(kun)難重(zhong)重(zhong)。在(zai)這種情況下，繼續擴大試(shi)(shi)(shi)點(dian)范(fan)圍無助于問題(ti)的(de)解決，只會增(zeng)加不必(bi)要的(de)改革成本。

2015年3月，中共中央、國(guo)務院印發(fa)《關于進(jin)一步深化電(dian)力體制改革的(de)若干意見(jian)》（中發(fa)[2015]9號），文件提(ti)出“鼓勵社(she)會(hui)資(zi)本(ben)投資(zi)配電(dian)業務。按照有利(li)于促(cu)進(jin)配電(dian)網建設發(fa)展和提(ti)高配電(dian)運營(ying)效率的(de)要(yao)求，探索社(she)會(hui)資(zi)本(ben)投資(zi)配電(dian)業務的(de)有效途徑。逐(zhu)步向符合條件的(de)市場主體放開增量配電(dian)投資(zi)業務，鼓勵以混合所有制方式(shi)發(fa)展配電(dian)業務。”

根據9號文的相關精神(shen)，2015年以來國(guo)家(jia)發改(gai)(gai)委(wei)、國(guo)家(jia)能源(yuan)局相繼發布了《關于推進售(shou)電側改(gai)(gai)革(ge)(ge)的實施意見(jian)》《有序放開配電網業(ye)務管理辦法》等一(yi)系列政策文件，并分三批(pi)在全國(guo)范圍內(nei)批(pi)準開展(zhan)320個(ge)增量配電業(ye)務改(gai)(gai)革(ge)(ge)試點，試點項目基本實現了全國(guo)地(di)級(ji)以上城(cheng)市全覆蓋。

2018年10月和2019年3月國(guo)(guo)家發(fa)改(gai)委、國(guo)(guo)家能源局分別發(fa)布了(le)兩期增(zeng)量(liang)配(pei)電業務改(gai)革試點項(xiang)目(mu)進展情況(kuang)通報。通報指出(chu)，2016年以來，國(guo)(guo)家全力(li)推動增(zeng)量(liang)配(pei)電業務改(gai)革試點，有效(xiao)激(ji)發(fa)了(le)社(she)會資本投資增(zeng)量(liang)配(pei)電項(xiang)目(mu)的(de)積極性，促進了(le)配(pei)電網建設發(fa)展，在(zai)推動提高配(pei)電網運營效(xiao)率、改(gai)善供電服務質量(liang)等方面作出(chu)了(le)積極探索，但是不少地區仍然(ran)存在(zai)落實(shi)情況(kuang)較差，試點工(gong)作推進不力(li)，試點項(xiang)目(mu)遲(chi)(chi)遲(chi)(chi)難以開(kai)工(gong)建設等問題。

2018年12月，國(guo)家發改(gai)委、國(guo)家能源局(ju)發文要(yao)求(qiu)報送第四批(pi)(pi)增量配電業務改(gai)革試(shi)點，并提出將試(shi)點范(fan)圍向縣域延伸，但(dan)近半(ban)年過后，第四批(pi)(pi)項目仍(reng)處在申報、評(ping)審過程(cheng)中，增量配電改(gai)革試(shi)點似乎陷(xian)入了進退兩難的境地。

增量配電改革長遠格局不清晰 電網管理面臨破碎化風險

9號(hao)文中(zhong)對(dui)增(zeng)量(liang)配(pei)(pei)電(dian)改革(ge)(ge)預期目標可以總結(jie)為“促發展(zhan)、提效(xiao)率、開放社會資本(ben)、推進混合(he)所有制(zhi)改革(ge)(ge)”，但在總體(ti)目標下(xia)，改革(ge)(ge)主管(guan)部門(men)還應(ying)提出(chu)相(xiang)對(dui)清晰的(de)配(pei)(pei)電(dian)服務運營(ying)監(jian)管(guan)的(de)長(chang)遠(yuan)格(ge)局和發展(zhan)路(lu)徑，用(yong)以指(zhi)導當前的(de)項目試點(dian)工作。遺憾的(de)是，在相(xiang)關主管(guan)部門(men)大(da)量(liang)批復、上馬試點(dian)項目的(de)過程中(zhong)，始終(zhong)未能對(dui)增(zeng)量(liang)配(pei)(pei)電(dian)改革(ge)(ge)長(chang)遠(yuan)格(ge)局進行研究和明確。

配(pei)(pei)電(dian)業(ye)務(wu)(wu)屬(shu)于區(qu)域自(zi)然(ran)壟斷(duan)業(ye)務(wu)(wu)，大(da)量(liang)引(yin)入獨立配(pei)(pei)電(dian)網運(yun)營企業(ye)將(jiang)極大(da)增(zeng)加監(jian)管(guan)(guan)(guan)成(cheng)本，帶來監(jian)管(guan)(guan)(guan)風(feng)險(xian)。我國(guo)電(dian)力(li)發(fa)展的(de)(de)歷程和世(shi)界電(dian)力(li)發(fa)展的(de)(de)經驗都表明(ming)，配(pei)(pei)電(dian)業(ye)務(wu)(wu)屬(shu)于自(zi)然(ran)壟斷(duan)業(ye)務(wu)(wu)，將(jiang)一(yi)個大(da)區(qu)域配(pei)(pei)電(dian)業(ye)務(wu)(wu)劃分(fen)為多個更小(xiao)的(de)(de)區(qu)域由不(bu)同主(zhu)體建設運(yun)營，并不(bu)能(neng)利(li)用市場競爭的(de)(de)內(nei)生機制帶來經營效率和服務(wu)(wu)質量(liang)的(de)(de)提(ti)升，反而會因(yin)為被(bei)監(jian)管(guan)(guan)(guan)對(dui)象數量(liang)增(zeng)加，導致監(jian)管(guan)(guan)(guan)任務(wu)(wu)量(liang)增(zeng)長、監(jian)管(guan)(guan)(guan)難(nan)度大(da)幅提(ti)升。

對(dui)于同(tong)類(lei)型的(de)(de)壟斷(duan)企(qi)業，主管部門可以通(tong)過不(bu)同(tong)企(qi)業間(jian)(jian)成(cheng)本、效(xiao)益(yi)、服務等指標(biao)對(dui)比的(de)(de)辦法對(dui)壟斷(duan)企(qi)業間(jian)(jian)引入標(biao)尺競爭，從而(er)間(jian)(jian)接地促(cu)進企(qi)業自發提高效(xiao)率(lv)和服務水(shui)平(ping)。而(er)標(biao)尺競爭只需要(yao)一定規(gui)模地引入對(dui)標(biao)企(qi)業就可以實現，在長(chang)遠發展(zhan)格局不(bu)明確的(de)(de)前提下，大規(gui)模引入對(dui)標(biao)企(qi)業，對(dui)促(cu)進競爭作用有限，反而(er)會造成(cheng)管理上的(de)(de)混亂(luan)。

配(pei)(pei)(pei)(pei)電(dian)業務(wu)作(zuo)為資金(jin)、技術密(mi)集(ji)型產(chan)業，應該走(zou)規模(mo)(mo)化(hua)發(fa)展道(dao)路(lu)。我國(guo)的(de)(de)配(pei)(pei)(pei)(pei)電(dian)網(wang)(wang)經(jing)(jing)營(ying)(ying)體制(zhi)特別是縣(xian)級(ji)及(ji)以下(xia)配(pei)(pei)(pei)(pei)電(dian)網(wang)(wang)經(jing)(jing)營(ying)(ying)體制(zhi)走(zou)過了從分(fen)散到(dao)集(ji)中(zhong)的(de)(de)發(fa)展歷(li)程(cheng)，從獨立經(jing)(jing)營(ying)(ying)的(de)(de)孤網(wang)(wang)、躉售(shou)電(dian)網(wang)(wang)，逐步整(zheng)合(he)到(dao)省級(ji)電(dian)力(li)公司統一集(ji)中(zhong)管理(li)，這(zhe)也是符合(he)配(pei)(pei)(pei)(pei)電(dian)網(wang)(wang)運營(ying)(ying)特征和國(guo)際(ji)經(jing)(jing)驗(yan)的(de)(de)。目前(qian)開(kai)展的(de)(de)增(zeng)量(liang)配(pei)(pei)(pei)(pei)電(dian)業務(wu)試點大(da)都由不同投(tou)資主體組建獨立配(pei)(pei)(pei)(pei)電(dian)公司運營(ying)(ying)，相對來說存在規模(mo)(mo)小、力(li)量(liang)薄(bo)弱等問題，從長(chang)遠發(fa)展來看，應當走(zou)重組整(zheng)合(he)、規模(mo)(mo)化(hua)經(jing)(jing)營(ying)(ying)的(de)(de)道(dao)路(lu)。因此(ci)當前(qian)的(de)(de)政(zheng)策、措施應當對未(wei)來發(fa)展給予充分(fen)考慮，避免因反(fan)復而造成浪費。

改革推進過程(cheng)中(zhong)不(bu)(bu)規范的(de)操(cao)作對電(dian)(dian)(dian)網企業(ye)(ye)的(de)經營發(fa)展造成困惑(huo)和風(feng)險。我國(guo)電(dian)(dian)(dian)力工業(ye)(ye)經過改革開放40多(duo)年(nian)的(de)建設(she)發(fa)展，特(te)別(bie)是(shi)上世(shi)紀90年(nian)代以來(lai)(lai)實施(shi)了(le)多(duo)輪城鄉(xiang)配電(dian)(dian)(dian)網建設(she)改造工程(cheng)，配電(dian)(dian)(dian)網網架結構逐步完善，覆蓋范圍不(bu)(bu)斷擴大(da)。在(zai)大(da)多(duo)數增量配電(dian)(dian)(dian)項目涉及區域內都(dou)不(bu)(bu)可避免地保有電(dian)(dian)(dian)網企業(ye)(ye)的(de)存量配電(dian)(dian)(dian)設(she)施(shi)。站(zhan)在(zai)電(dian)(dian)(dian)網企業(ye)(ye)角度看，增量配電(dian)(dian)(dian)項目是(shi)在(zai)“蠶食(shi)”自(zi)身配售電(dian)(dian)(dian)市場空間。從大(da)局出發(fa)，企業(ye)(ye)應(ying)當服從和支(zhi)持國(guo)家改革事業(ye)(ye)，但是(shi)當一個企業(ye)(ye)主(zhu)動放棄自(zi)身業(ye)(ye)務的(de)市場空間時(shi)，各層級(ji)管理干部和員工都(dou)難免產(chan)(chan)生思想困惑(huo)。同時(shi)，一些地方(fang)政府不(bu)(bu)規范的(de)區域劃分、資(zi)產(chan)(chan)處置(zhi)的(de)做法也帶(dai)來(lai)(lai)了(le)電(dian)(dian)(dian)網企業(ye)(ye)資(zi)產(chan)(chan)流(liu)失(shi)風(feng)險。

已批復試點項目未取得成功經驗 擴大試點數量和范圍具有盲目性

改革(ge)是(shi)體制機(ji)制的創(chuang)新，是(shi)對(dui)原(yuan)有利(li)益(yi)格(ge)局的調(diao)整，回顧我國40多年(nian)改革(ge)開(kai)放(fang)歷程，先(xian)試點后推(tui)廣、先(xian)局部后全局是(shi)我國推(tui)進改革(ge)的基本思路，也是(shi)改革(ge)能夠(gou)取(qu)得成(cheng)功的重要(yao)經驗。考慮到配售電(dian)業務(wu)的重要(yao)性(xing)和技(ji)術、管理的復雜性(xing)，當前增(zeng)量配電(dian)改革(ge)的工作重心應當放(fang)在優選(xuan)培育試點項(xiang)目，取(qu)得成(cheng)熟有效(xiao)的經驗之后再進行推(tui)廣普及。

從(cong)(cong)過(guo)去三年國家相(xiang)關主(zhu)管(guan)部門對試(shi)點(dian)(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)的(de)批(pi)(pi)(pi)復情況看，已經(jing)背離了(le)“先試(shi)點(dian)(dian)(dian)后推廣(guang)(guang)”的(de)工作方法。相(xiang)關主(zhu)管(guan)部門從(cong)(cong)2016年11月批(pi)(pi)(pi)復第(di)一批(pi)(pi)(pi)試(shi)點(dian)(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)到(dao)2018年4月批(pi)(pi)(pi)復第(di)三批(pi)(pi)(pi)試(shi)點(dian)(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)，中間(jian)(jian)間(jian)(jian)隔時(shi)間(jian)(jian)不(bu)到(dao)一年半，而這么短的(de)時(shi)間(jian)(jian)是(shi)很難有效建(jian)設(she)、運(yun)營項(xiang)(xiang)目(mu)并(bing)積累可(ke)推廣(guang)(guang)復制的(de)經(jing)驗。從(cong)(cong)點(dian)(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)進展情況通報內(nei)容，第(di)一批(pi)(pi)(pi)試(shi)點(dian)(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)中有大量的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)進展緩(huan)慢，截至2019年初(chu)取得(de)電(dian)力(li)業務許可(ke)證的(de)不(bu)足20%，建(jian)成投運(yun)的(de)增量配(pei)電(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)僅有5項(xiang)(xiang)（不(bu)含存量資產(chan)轉(zhuan)試(shi)點(dian)(dian)(dian)的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)）。

增加(jia)試(shi)(shi)點(dian)項(xiang)(xiang)目個數、擴大(da)試(shi)(shi)點(dian)項(xiang)(xiang)目范(fan)(fan)圍(wei)主要有兩(liang)方(fang)面作(zuo)用，一方(fang)面是(shi)推廣(guang)改(gai)革(ge)經(jing)驗(yan)(yan)，擴大(da)改(gai)革(ge)成(cheng)(cheng)果；另一方(fang)面是(shi)可(ke)以(yi)在更(geng)大(da)范(fan)(fan)圍(wei)探索改(gai)革(ge)經(jing)驗(yan)(yan)，找到更(geng)多適(shi)宜的(de)改(gai)革(ge)模式，將改(gai)革(ge)引(yin)向深入。目前(qian)批復的(de)試(shi)(shi)點(dian)項(xiang)(xiang)目已經(jing)超過300項(xiang)(xiang)，實現地市級的(de)全(quan)覆蓋，樣本的(de)數量已經(jing)足夠多。從(cong)實踐的(de)情況看，試(shi)(shi)點(dian)項(xiang)(xiang)目暴露出(chu)的(de)問題大(da)部分是(shi)共性(xing)(xing)的(de)，為(wei)此主管部門兩(liang)次在試(shi)(shi)點(dian)項(xiang)(xiang)目進展情況通報中都做(zuo)了有針對性(xing)(xing)的(de)政策安(an)排，但(dan)試(shi)(shi)點(dian)項(xiang)(xiang)目的(de)推進依然(ran)困(kun)難重重。在這(zhe)種(zhong)情況下(xia)，繼續擴大(da)試(shi)(shi)點(dian)范(fan)(fan)圍(wei)無助于問題的(de)解決，而只會增加(jia)不必要的(de)改(gai)革(ge)成(cheng)(cheng)本。

試點項目上報審批不規范 地方政府隨意干預企業經營

試(shi)(shi)(shi)點項(xiang)(xiang)目(mu)上報審批不規范(fan)。一方面，一些地方對(dui)改革(ge)(ge)政(zheng)策理(li)(li)解不到(dao)位，把改革(ge)(ge)試(shi)(shi)(shi)點項(xiang)(xiang)目(mu)當做一般性投資(zi)項(xiang)(xiang)目(mu)盲目(mu)上報，項(xiang)(xiang)目(mu)論(lun)證不充(chong)分，造成項(xiang)(xiang)目(mu)在實施過(guo)程中出(chu)現(xian)(xian)流(liu)標、意(yi)向投資(zi)方退出(chu)、推進(jin)困難等(deng)情況；另一方面，在一些國家(jia)主管部門(men)項(xiang)(xiang)目(mu)批復(fu)文件(jian)中，對(dui)項(xiang)(xiang)目(mu)名稱(cheng)進(jin)行批復(fu)，沒有對(dui)規劃方案、配電區域劃分等(deng)內容進(jin)行明確，導致試(shi)(shi)(shi)點項(xiang)(xiang)目(mu)落地困難（鄭州航(hang)空港項(xiang)(xiang)目(mu)是典型），試(shi)(shi)(shi)點范(fan)圍隨(sui)意(yi)更改以及配電網(wang)重復(fu)規劃、重復(fu)建(jian)設等(deng)不合理(li)(li)現(xian)(xian)象。

增量配(pei)電(dian)業務(wu)改革(ge)涉及內容復雜，需(xu)要(yao)建(jian)立完善配(pei)電(dian)網(wang)規劃(hua)、配(pei)電(dian)區域(yu)劃(hua)分、配(pei)電(dian)價(jia)格核(he)定、并網(wang)互聯、監管等一(yi)系列政(zheng)策措施(shi)，需(xu)要(yao)統一(yi)配(pei)電(dian)網(wang)規劃(hua)、建(jian)設(she)、并網(wang)、運(yun)行、服(fu)務(wu)、可靠性等標(biao)準(zhun)，才(cai)能更好(hao)地落實推(tui)進(jin)(jin)。目前，相(xiang)關政(zheng)策、措施(shi)和標(biao)準(zhun)一(yi)定程度上存在不(bu)(bu)完善、不(bu)(bu)細(xi)(xi)致情況，突出體(ti)現是存量配(pei)電(dian)資產(chan)處置(zhi)程序不(bu)(bu)明確，制約了項目推(tui)進(jin)(jin)的進(jin)(jin)度；輸配(pei)電(dian)價(jia)定價(jia)缺乏細(xi)(xi)則，不(bu)(bu)能適應(ying)增量配(pei)電(dian)改革(ge)需(xu)要(yao)；配(pei)電(dian)網(wang)技術和服(fu)務(wu)標(biao)準(zhun)不(bu)(bu)統一(yi)，影響電(dian)網(wang)安(an)全等方面，給試點(dian)項目順利推(tui)進(jin)(jin)帶來很大困難。

地(di)方(fang)政府隨意干預企(qi)業經營，導致增(zeng)量(liang)配電項目經營困難。增(zeng)量(liang)配電項目具(ju)有前(qian)期投入大、建設周期長、投資(zi)回(hui)收期慢(man)等特(te)點，目前(qian)試點項目大多(duo)處(chu)于起步階(jie)段，配電網(wang)資(zi)產和用(yong)戶尚(shang)未形(xing)成(cheng)規模效(xiao)應。

在(zai)改革實施過(guo)程中，一些地(di)方仍習慣性采(cai)取行(xing)政手段推(tui)進改革，為追求地(di)方經濟利益而對(dui)電(dian)(dian)價進行(xing)干預，打造“電(dian)(dian)價洼地(di)”，導致合(he)理的配電(dian)(dian)價格機(ji)制無法(fa)落實，試點項目的配電(dian)(dian)網投資難以通過(guo)電(dian)(dian)價疏導，項目經營困難。

認真總結試點情況和問題 穩步有序推進下一步工作

加強增量配(pei)電改革(ge)長(chang)遠(yuan)目(mu)標研究，明確發展格局(ju)，有效(xiao)指導(dao)當前工作開展。充分認識配(pei)電業務自然(ran)壟斷(duan)的(de)屬性，切分式、破碎化的(de)改革(ge)無(wu)法利(li)用市場(chang)競爭的(de)內生機(ji)制帶來效(xiao)率和服務的(de)提升。深入(ru)研究配(pei)電網發展的(de)規律和資金、技術(shu)密集的(de)特性，把(ba)握配(pei)電業務改革(ge)的(de)發展趨勢(shi)。兼顧(gu)電網企業發展空間，避免對電網企業生產經營(ying)造成過(guo)度沖擊。

控制項(xiang)目(mu)審批(pi)(pi)節奏，規范(fan)項(xiang)目(mu)上(shang)報和審批(pi)(pi)管理(li)。建立試(shi)點(dian)項(xiang)目(mu)評估機制，對已經批(pi)(pi)復的(de)(de)320個(ge)試(shi)點(dian)項(xiang)目(mu)進行全面(mian)評估，通(tong)過評選示范(fan)項(xiang)目(mu)，樹立標桿，總結(jie)推廣試(shi)點(dian)實施(shi)和配售電(dian)公司運營(ying)經驗，發揮典型引領作用。對試(shi)點(dian)項(xiang)目(mu)中暴露出的(de)(de)共性問題開展深入(ru)研究，有針對性提出解決措施(shi)，解決項(xiang)目(mu)落地問題。加強對項(xiang)目(mu)申報文件的(de)(de)引導(dao)和管理(li)，避免(mian)出現(xian)“先天不足(zu)”的(de)(de)問題。

完善細(xi)化各項政(zheng)策措施。細(xi)化存量資產處置(zhi)程序(xu)，簡化相關(guan)審批(pi)程序(xu)；完善增(zeng)量配(pei)(pei)電(dian)(dian)網(wang)價格(ge)機制(zhi)，出臺適應各地區實際情況(kuang)的增(zeng)量配(pei)(pei)電(dian)(dian)網(wang)配(pei)(pei)電(dian)(dian)價格(ge)定(ding)價細(xi)則；建立試點項目(mu)退出機制(zhi)；完善爭議解決機制(zhi)。

嚴格執(zhi)行(xing)改革政策(ce)，加強違規行(xing)為監管。避(bi)免地(di)方(fang)主管部門對增量配(pei)電試(shi)點項目(mu)電價和企(qi)業經營的不合理干預。