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新(xin)能源(yuan)行業經過近十(shi)年(nian)的快速發展之后，正進(jin)入產業蛻變的關鍵時(shi)期，上(shang)網電價調(diao)整(zheng)、補貼退(tui)坡、規模管(guan)理政策調(diao)整(zheng)加速這一進(jin)程。

4月11日，國家能(neng)源局(ju)下發針對(dui)2019年(nian)風電(dian)、光伏發電(dian)建(jian)設管(guan)理的(de)規范(fan)性文件（征求(qiu)意(yi)見稿），光伏行業管(guan)理明確以補貼規模定(ding)裝機總量(liang)、競價獲得補貼資格(ge)的(de)方案，政策定(ding)調(diao)與預期(qi)相(xiang)差無幾(ji)。風電(dian)行業管(guan)理辦法則出現重大變化。

從一是嚴格(ge)風(feng)電(dian)(dian)總量(liang)控制，清(qing)查廢(fei)止存量(liang)核準(zhun)(zhun)過期風(feng)電(dian)(dian)項(xiang)目，預計將誘發已核準(zhun)(zhun)未并網項(xiang)目“搶裝”；二是明確競(jing)價(jia)配置風(feng)電(dian)(dian)項(xiang)目兩年內必須投產，遏制資(zi)源圈(quan)占(zhan)行(xing)(xing)為，提(ti)高資(zi)源配置效率(lv)；三是對海(hai)上(shang)(shang)風(feng)電(dian)(dian)“突擊審批”投出反對票，2018年5月18日后各(ge)地突擊核準(zhun)(zhun)文件被視為無效，海(hai)上(shang)(shang)風(feng)電(dian)(dian)上(shang)(shang)網電(dian)(dian)價(jia)競(jing)價(jia)另行(xing)(xing)確定。

一、先平價申報后競價配置，存量風電“搶裝”

2015年因風電標桿電價下(xia)調出現(xian)搶裝(zhuang)行(xing)情(qing)，年度新增裝(zhuang)機30.75GW，創下(xia)近十年風電年度新增規模之最。在風電管理政策調整(zheng)下(xia)，2019年預計將是風電行(xing)業搶裝(zhuang)的第二個年份。

按照行(xing)業(ye)一致預期，風電(dian)(dian)在(zai)實現平價(jia)上(shang)網(wang)的進(jin)化過(guo)程中，將經過(guo)“標(biao)桿電(dian)(dian)價(jia)-競(jing)價(jia)-平價(jia)”三(san)步走，但本次管理層并未給新能源開(kai)發企業(ye)、地(di)(di)方(fang)政府(fu)更多過(guo)渡(du)期限(xian)，在(zai)全(quan)面(mian)開(kai)始推進(jin)競(jing)價(jia)配置資源之前，要(yao)求各地(di)(di)優(you)先申報平價(jia)上(shang)網(wang)項(xiang)目，平價(jia)項(xiang)目享(xiang)有(you)并網(wang)消納的優(you)先權。國家(jia)能源局并要(yao)求各地(di)(di)在(zai)4月(yue)25日前報送第(di)一批項(xiang)目名單，且(qie)在(zai)第(di)一批項(xiang)目名單確(que)定(ding)之前，各地(di)(di)暫不組織有(you)國家(jia)補(bu)貼的風電(dian)(dian)項(xiang)目競(jing)爭配置工作。時間緊、任務重，這樣(yang)的變化超過(guo)地(di)(di)方(fang)政府(fu)、新能源企業(ye)和(he)投資機構的預期。

根據領航(hang)智庫經濟測算，“三北”地(di)區(qu)新(xin)建風(feng)電(dian)項(xiang)(xiang)目發(fa)電(dian)利用(yong)(yong)小(xiao)時(shi)數在(zai)3100小(xiao)時(shi)以上(shang)時(shi)才具備開發(fa)價值(zhi)，項(xiang)(xiang)目內部收益(yi)率滿足8%的(de)要求。以內蒙古為例(li)，2018年(nian)發(fa)電(dian)利用(yong)(yong)小(xiao)時(shi)數為2204小(xiao)時(shi)，與平價上(shang)網的(de)基準尚(shang)有1000小(xiao)時(shi)的(de)差距，平價與否在(zai)一定(ding)程度上(shang)取決于(yu)電(dian)力(li)送出和(he)消納。

圖表1：以蒙東地區為例對風(feng)電(dian)項目平價上網進行壓力測試

故此，風(feng)電(dian)行業提前平價(jia)上(shang)網(wang)，風(feng)電(dian)設(she)備制造、施(shi)工建(jian)造環節面臨(lin)(lin)盈利壓(ya)力(li)，電(dian)網(wang)企業同(tong)(tong)樣面臨(lin)(lin)調度、調峰、外送、消納諸多壓(ya)力(li)。領航智(zhi)庫預(yu)計(ji)第一批平價(jia)項(xiang)目(mu)規模有(you)限(xian)，仍以示(shi)范項(xiang)目(mu)為主；同(tong)(tong)時盡管政策鼓(gu)勵各類在(zai)建(jian)或(huo)核(he)準后未實質性開工風(feng)電(dian)項(xiang)目(mu)轉為平價(jia)上(shang)網(wang)風(feng)電(dian)項(xiang)目(mu)，但從企業追求高電(dian)價(jia)的初心看，自愿(yuan)“降檔”項(xiang)目(mu)預(yu)計(ji)少之又少。

2018年(nian)5月18日(ri)，國(guo)家能(neng)源局下(xia)發《國(guo)家能(neng)源局關(guan)于(yu)2018年(nian)度風(feng)(feng)電建設管(guan)理(li)有關(guan)要求的(de)通(tong)知》（國(guo)能(neng)發新能(neng)〔2018〕47號(hao)，下(xia)稱“47號(hao)文”），首次提出(chu)競(jing)價配置風(feng)(feng)電資源的(de)方案，47號(hao)文下(xia)發的(de)時間是陸上集(ji)中式風(feng)(feng)電與海上風(feng)(feng)電是否參與競(jing)價的(de)分界點。

自此后，風(feng)電(dian)標(biao)桿(gan)電(dian)價(jia)的(de)時代遠去。2019年度新增集中(zhong)式(shi)陸上(shang)風(feng)電(dian)和海上(shang)風(feng)電(dian)項(xiang)目(mu)全部通過競爭方式(shi)配置并確定上(shang)網電(dian)價(jia)，各項(xiang)目(mu)申(shen)報的(de)上(shang)網電(dian)價(jia)不得高于國家規定的(de)同類資源區標(biao)桿(gan)上(shang)網電(dian)價(jia)。此外，對(dui)于紅(hong)色(se)(se)預警轉橙(cheng)色(se)(se)或綠色(se)(se)地區，此前暫停(ting)建設項(xiang)目(mu)也(ye)將參與競爭配置資源，這意味(wei)著(zhu)此前核準文(wen)件廢止(zhi)。

另外需(xu)要重點(dian)注(zhu)意的是(shi)，本次征(zheng)求意見稿并(bing)(bing)明確(que)，“2019年(nian)度(du)已核準(zhun)的陸上風電項目(mu)兩年(nian)內(nei)未投產并(bing)(bing)網的，需(xu)按照并(bing)(bing)網年(nian)份標(biao)桿價格上限重新參與市場競價。”言外之意是(shi)2019年(nian)內(nei)競價獲得補貼(tie)資(zi)格的項目(mu)，最晚應于2021年(nian)底前并(bing)(bing)網，否(fou)則補貼(tie)標(biao)準(zhun)將(jiang)隨行就市，進一步(bu)退坡。

對于(yu)已經核準(zhun)(zhun)未(wei)并網的存量風電(dian)項(xiang)目而言，盡管政策未(wei)明確其投產的時間節點，但在競價項(xiang)目的對標(biao)下，項(xiang)目業主也很清(qing)楚“核準(zhun)(zhun)兩年內(nei)并網”將是能否(fou)獲得高電(dian)價的約束條件。

同(tong)時，國家能(neng)源(yuan)局啟動(dong)梳理應(ying)廢止的存量項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)。按(an)照(zhao)政(zheng)策規定，核(he)準(zhun)兩年內(nei)未(wei)開工(gong)建(jian)設且(qie)未(wei)申請延(yan)期(qi)或申請延(yan)期(qi)但延(yan)長(chang)期(qi)內(nei)仍未(wei)開工(gong)建(jian)設的風電項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)，核(he)準(zhun)文件廢止，此類項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)參與競爭配置，當然原則上(shang)還是(shi)鼓勵按(an)照(zhao)平價上(shang)網。

在這(zhe)一系(xi)列政(zheng)策變化下(xia)，預計(ji)存量已(yi)經核準在建(jian)(jian)、核準未(wei)并網項(xiang)目(mu)將加速開工建(jian)(jian)設節奏(zou)，行業(ye)搶裝將必不可免。根(gen)據行業(ye)內粗略統計(ji)，國內已(yi)核準未(wei)并網風電項(xiang)目(mu)80-100GW，這(zhe)些項(xiang)目(mu)是219、2020年新增(zeng)并網裝機的(de)主要來源(yuan)，也是驅動行業(ye)搶裝行情的(de)主要動力。

受此影(ying)響，2019、2020年兩年國(guo)內風電(dian)產業鏈將出現供需緊平衡狀(zhuang)況。主(zhu)要表現為，風機價格高位震蕩(dang)、風機零部(bu)件供應緊張、運營(ying)商搶工期、存量項(xiang)目路條費快(kuai)速上(shang)漲等，但這一切并(bing)非是決策層和行(xing)業希望出現的(de)。一旦搶裝行(xing)情結束(shu)，行(xing)業景氣度(du)將隨之迎(ying)來低(di)谷期。

圖(tu)表(biao)2：國(guo)內風電(dian)因“搶裝”開啟新一輪成(cheng)長行情

二、能源局收緊監管指令，強化規模、規劃管理

2019年風(feng)電建設(she)管理工作方(fang)案提出(chu)，“有序按規(gui)劃(hua)(hua)和(he)消納(na)能(neng)力組織風(feng)電建設(she)”，強化風(feng)電開(kai)發(fa)總量控制(zhi)的(de)思想。與以往年度建設(she)方(fang)案相比，2019年更加強調規(gui)劃(hua)(hua)管理的(de)原則(ze)，以《國家能(neng)源局關于(yu)可再生能(neng)源發(fa)展(zhan)“十三五(wu)”規(gui)劃(hua)(hua)實施的(de)指導意見(jian)》（國能(neng)發(fa)新能(neng)〔2017〕31號）為各(ge)省（市、區）設(she)定的(de)規(gui)劃(hua)(hua)為上限，控制(zhi)需要補貼的(de)項目總量。

2018年(nian)底前已并網(wang)和已核準(zhun)建(jian)設的(de)風電項(xiang)目(mu)（扣除(chu)應廢止(zhi)或其他原因不具備建(jian)設條件(jian)的(de)項(xiang)目(mu)），總規模已超(chao)過本省級區域2020年(nian)規劃并網(wang)目(mu)標的(de)，除(chu)平價上網(wang)風電項(xiang)目(mu)外，暫停新(xin)增(zeng)陸上集中式風電項(xiang)目(mu)建(jian)設。

國家能源局強化規劃管理(li)和總量控制，目(mu)的是防止在風電審批(pi)權下放后(hou)，風電行業發展失控，對補貼增長帶來壓(ya)力。

2018年國內多個省份風電開發指標超(chao)(chao)過(guo)(guo)十三五指導意見，山西(xi)(xi)、河南、湖(hu)北、廣西(xi)(xi)4省均超(chao)(chao)過(guo)(guo)規劃(hua)100萬(wan)千(qian)瓦。其中，2018年山西(xi)(xi)下發風電開發指標560萬(wan)千(qian)瓦，超(chao)(chao)過(guo)(guo)指導意見設定(ding)的240萬(wan)千(qian)瓦目標，超(chao)(chao)出(chu)規劃(hua)320萬(wan)千(qian)瓦；河南超(chao)(chao)過(guo)(guo)規劃(hua)250萬(wan)千(qian)瓦，廣西(xi)(xi)超(chao)(chao)過(guo)(guo)規劃(hua)169.4萬(wan)千(qian)瓦，湖(hu)北超(chao)(chao)過(guo)(guo)規劃(hua)124.14萬(wan)千(qian)瓦。

地(di)方政(zheng)(zheng)府風電(dian)開發(fa)規模之所(suo)以超標，一是(shi)開發(fa)企業有動(dong)力在2019年風電(dian)項(xiang)目(mu)競(jing)價(jia)前鎖定高(gao)電(dian)價(jia)、提高(gao)風電(dian)項(xiang)目(mu)投資(zi)收益(yi)，二是(shi)地(di)方政(zheng)(zheng)府具有資(zi)源換投資(zi)的沖動(dong)，在國家能(neng)源管理部門規章(zhang)和行政(zheng)(zheng)審批(pi)權(quan)限中尋找(zhao)平衡，為(wei)拉(la)動(dong)本地(di)投資(zi)創造(zao)條件(jian)。

2018年5月18日(ri)，國家能源(yuan)局下發(fa)《關于2018年度風(feng)(feng)電(dian)(dian)(dian)(dian)建設(she)管理有關要(yao)求的(de)通(tong)知(zhi)》（47號文(wen)），文(wen)件(jian)提(ti)出：“從本通(tong)知(zhi)印發(fa)之日(ri)起(qi)，尚(shang)未(wei)印發(fa)2018年風(feng)(feng)電(dian)(dian)(dian)(dian)度建設(she)方(fang)(fang)案的(de)省(sheng)(自治區、直轄市)新(xin)增集中式陸上(shang)風(feng)(feng)電(dian)(dian)(dian)(dian)項目(mu)(mu)和(he)未(wei)確(que)定(ding)投資主(zhu)體的(de)海上(shang)風(feng)(feng)電(dian)(dian)(dian)(dian)項目(mu)(mu)應全(quan)部通(tong)過競爭(zheng)方(fang)(fang)式配置和(he)確(que)定(ding)上(shang)網電(dian)(dian)(dian)(dian)價。已(yi)(yi)印發(fa)2018年度風(feng)(feng)電(dian)(dian)(dian)(dian)建設(she)方(fang)(fang)案的(de)省(sheng)(自治區、直轄市)和(he)已(yi)(yi)經確(que)定(ding)投資主(zhu)體的(de)海上(shang)風(feng)(feng)電(dian)(dian)(dian)(dian)項目(mu)(mu)2018年可繼續推進原方(fang)(fang)案。”

上述(shu)省份(fen)均(jun)在2018年5月18日之(zhi)前下發當年風電建設方(fang)案，從而規避(bi)參與競(jing)價配置資(zi)源(yuan)的規定(ding)。

圖(tu)表3：多省2018年陸上風電指標(biao)超(chao)過十(shi)三五指導意見(jian)

三、海上風電“搶跑”叫停，0.85元/千瓦時高電價“打水漂”

2018年，海(hai)上(shang)(shang)風(feng)電(dian)資源(yuan)圈占(zhan)轟轟烈烈。以廣東、江蘇、福建、遼寧等省份為主，三(san)峽集團、中(zhong)廣核(he)(he)新能源(yuan)、龍源(yuan)電(dian)力、國電(dian)投(tou)中(zhong)央與地(di)方國有(you)企業(ye)積極布局海(hai)上(shang)(shang)風(feng)電(dian)開(kai)發。領航(hang)智庫(ku)不(bu)完全統計(ji)，2018年獲得核(he)(he)準(zhun)的風(feng)電(dian)項目規模超(chao)過40GW，其中(zhong)廣東省內(nei)核(he)(he)準(zhun)30GW以上(shang)(shang)，江蘇核(he)(he)準(zhun)8GW以上(shang)(shang)，為數不(bu)少的項目是在2018年底突擊核(he)(he)準(zhun)。

在這一輪海(hai)上(shang)風電(dian)開發大潮(chao)中(zhong)，風機制造、葉片、塔(ta)筒、海(hai)底(di)電(dian)纜(lan)、電(dian)氣(qi)設備、EPC等全產業(ye)鏈主體積極參與，行業(ye)開發建(jian)設的熱情空前。

國家能源(yuan)局《風(feng)電發(fa)展(zhan)“十三(san)五”規(gui)劃》提(ti)出，“十三(san)五”積極穩(wen)妥推(tui)進海(hai)上風(feng)電建設(she)，到2020年全國海(hai)上風(feng)電開(kai)工建設(she)規(gui)模達到1000萬千瓦(wa)，力爭累計并(bing)網(wang)容量(liang)達到500萬千瓦(wa)以(yi)上。按照當前行業(ye)開(kai)發(fa)的節奏，2019年有(you)望提(ti)前實(shi)現500萬千瓦(wa)裝(zhuang)機的開(kai)發(fa)目標。

各(ge)開(kai)發企(qi)業之所以加(jia)緊圈占海上(shang)(shang)風(feng)電資(zi)源，目的也(ye)是在(zai)2019年風(feng)電開(kai)發之前鎖定(ding)0.85元/千(qian)瓦時(shi)的高電價。但(dan)是，海上(shang)(shang)風(feng)電在(zai)享受高電價的同時(shi)，財政補貼缺口(kou)壓力進一步加(jia)大。

從2018年底開始，國家能源管理(li)部門即對(dui)(dui)各地(di)的突擊審批行(xing)為提出(chu)異議，主要開發主體在(zai)公(gong)共場所對(dui)(dui)海上風(feng)(feng)電(dian)慎而又慎。在(zai)2019年風(feng)(feng)電(dian)開發管理(li)文件(jian)中，國家能源局提出(chu)“有序穩妥推(tui)進海上風(feng)(feng)電(dian)項(xiang)目建設”。

圖表4：主要(yao)省份(fen)大幅調(diao)整海上風(feng)電規劃目(mu)標(biao)

本(ben)次國(guo)家(jia)能源局專門提出(chu)，2018年(nian)度(du)未(wei)通(tong)過(guo)競爭(zheng)方式進入國(guo)家(jia)補貼范圍并(bing)確(que)定(ding)上網電價(jia)的(de)海上風(feng)電項目(mu)，其核準(zhun)文件不能作為享(xiang)受國(guo)家(jia)補貼的(de)依(yi)據。在47號文發布之日前（2018年(nian)5月18日）獲得核準(zhun)的(de)海上風(feng)電項目(mu)，在本(ben)次通(tong)知發布前未(wei)辦齊開(kai)工(gong)前手(shou)續(xu)的(de)，均參加競爭(zheng)配(pei)置并(bing)通(tong)過(guo)競爭(zheng)確(que)定(ding)上網電價(jia)。

盡管是征(zheng)求意見，但行業內(nei)最擔心的(de)(de)(de)事情還是出(chu)現(xian)了。簡而言(yan)之，各省在47號(hao)文(wen)下發(fa)之后突(tu)擊核(he)準的(de)(de)(de)海(hai)(hai)上(shang)風(feng)電(dian)不(bu)能進入國(guo)家補(bu)貼目錄(lu)，需要重新競(jing)價(jia)核(he)定(ding)上(shang)網電(dian)價(jia)。對于(yu)海(hai)(hai)上(shang)風(feng)電(dian)開發(fa)商(shang)而言(yan)，0.85元/千(qian)瓦時的(de)(de)(de)高電(dian)價(jia)可能成(cheng)為(wei)奢望(wang)，各省提(ti)出(chu)的(de)(de)(de)高容量(liang)海(hai)(hai)上(shang)風(feng)電(dian)發(fa)展(zhan)規劃目標實現(xian)可能打折扣。

但是(shi)，對于海(hai)上(shang)風(feng)電是(shi)否(fou)參(can)與競(jing)爭配(pei)置資(zi)源(yuan)，上(shang)述新(xin)規與47號文(wen)件(jian)(jian)限(xian)定(ding)的(de)條件(jian)(jian)并不一致。47號文(wen)提出(chu)“在(zai)2018年5月18日之(zhi)前確(que)定(ding)投資(zi)主體的(de)海(hai)上(shang)風(feng)電項目可以(yi)執(zhi)行原資(zi)源(yuan)配(pei)置方案”，海(hai)上(shang)風(feng)電是(shi)否(fou)豁免參(can)與競(jing)價配(pei)置資(zi)源(yuan)的(de)條件(jian)(jian)是(shi)在(zai)47號文(wen)之(zhi)前確(que)定(ding)投資(zi)主體，且未(wei)對項目開工(gong)、投產時(shi)點做出(chu)明(ming)確(que)限(xian)定(ding)。

圖表5：2018-2019海上風電競價管理(li)政策(ce)比(bi)較

而根據新政(zheng)，只有在(zai)2018年(nian)(nian)5月(yue)18日(ri)之(zhi)前獲(huo)(huo)得核(he)準并(bing)于(yu)2019年(nian)(nian)4月(yue)11日(ri)（征求意見(jian)稿發布時(shi)間(jian)）前具備(bei)開工條件的(de)項目(mu)才可以(yi)豁免(mian)參與競價(jia)(jia)配(pei)置資(zi)(zi)源。這一(yi)(yi)規(gui)定(ding)與47號文提出的(de)“在(zai)2018年(nian)(nian)5月(yue)18日(ri)之(zhi)前確定(ding)投(tou)資(zi)(zi)主體(ti)的(de)海上(shang)風(feng)(feng)電(dian)項目(mu)可以(yi)執行原資(zi)(zi)源配(pei)置方案(an)”的(de)規(gui)定(ding)沖(chong)突。在(zai)風(feng)(feng)電(dian)開發流程(cheng)中，確定(ding)投(tou)資(zi)(zi)主體(ti)與獲(huo)(huo)得核(he)準并(bing)不是同一(yi)(yi)個時(shi)間(jian)節(jie)點(dian)(dian)(dian)，列入(ru)開發建設方案(an)與具備(bei)開工條件也非同一(yi)(yi)時(shi)間(jian)節(jie)點(dian)(dian)(dian)，建議(yi)進一(yi)(yi)步明(ming)確海上(shang)風(feng)(feng)電(dian)豁免(mian)參與競價(jia)(jia)配(pei)置資(zi)(zi)源的(de)時(shi)間(jian)點(dian)(dian)(dian)，以(yi)減少對投(tou)資(zi)(zi)企(qi)業開發節(jie)奏的(de)影響。

注：本文圖表數據來源于領航智庫和國家能源局。