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我(wo)國(guo)(guo)從2011年起(qi)在(zai)七(qi)省（市）啟動碳(tan)(tan)(tan)交(jiao)易(yi)試點，目前正著手從發電行業逐步建設全(quan)國(guo)(guo)碳(tan)(tan)(tan)交(jiao)易(yi)市場。今年以來，全(quan)國(guo)(guo)碳(tan)(tan)(tan)市場建設步伐明(ming)顯(xian)提(ti)速。3月29日，國(guo)(guo)家(jia)生態(tai)環境部公開征(zheng)求《碳(tan)(tan)(tan)排(pai)(pai)放權交(jiao)易(yi)管理暫行條例(li)（征(zheng)求意見稿）》意見。7月11日，李克(ke)強總理主持召開應對(dui)氣候變化職能(neng)劃轉(zhuan)生態(tai)環境部后的(de)第一次國(guo)(guo)家(jia)應對(dui)氣候變化及節(jie)能(neng)減(jian)排(pai)(pai)領導小組(zu)會議，明(ming)確(que)提(ti)出要更加注重經濟政策手段，加快建立(li)碳(tan)(tan)(tan)市場，構建節(jie)能(neng)減(jian)排(pai)(pai)長效機(ji)制(zhi)。但是，全(quan)國(guo)(guo)碳(tan)(tan)(tan)交(jiao)易(yi)機(ji)制(zhi)設計還面(mian)臨頂層制(zhi)度、價格機(ji)制(zhi)、配(pei)額機(ji)制(zhi)、政策統籌等方面(mian)的(de)關鍵(jian)問(wen)題(ti)，亟(ji)需提(ti)出破解途徑。

交易機制漏洞多

法律頂層設(she)計滯后，管理(li)協同(tong)不夠(gou)。碳交(jiao)易是(shi)(shi)運用市場機制控制和減(jian)少溫室(shi)氣體排(pai)放、推動經濟發展(zhan)方式綠色(se)低碳轉型的(de)重(zhong)要制度創(chuang)新，是(shi)(shi)加強生(sheng)態文明建設(she)、實現國(guo)(guo)際減(jian)排(pai)承(cheng)諾的(de)重(zhong)要政策工(gong)具，也(ye)是(shi)(shi)我(wo)國(guo)(guo)實現高質量發展(zhan)以及參(can)與全球氣候(hou)治(zhi)理(li)的(de)國(guo)(guo)家戰略(lve)。但當前(qian)我(wo)國(guo)(guo)碳減(jian)排(pai)、碳交(jiao)易工(gong)作存在立法相對滯后、法律效力偏低問(wen)題。

作為頂層制(zhi)度(du)設(she)計(ji)的《中華(hua)人民共和(he)國氣(qi)候變化應對法》、《碳排放權交(jiao)(jiao)(jiao)易管理(li)(li)暫行條例》都處于(yu)征求意見階段(duan)；已出臺的《“十三五”控制(zhi)溫室(shi)氣(qi)體排放工(gong)作方案》、《碳排放權交(jiao)(jiao)(jiao)易管理(li)(li)暫行辦法》和(he)《溫室(shi)氣(qi)體自(zi)愿(yuan)減排交(jiao)(jiao)(jiao)易管理(li)(li)暫行辦法》等均(jun)屬于(yu)規范性(xing)文件，必須有(you)上位法律(lv)的授權才具有(you)足夠的權威性(xing)。

我(wo)國(guo)七(qi)個碳交(jiao)易試點(dian)省（市(shi)）中(zhong)(zhong)，只有深圳市(shi)通過(guo)(guo)了(le)(le)人大(da)立法，北京市(shi)通過(guo)(guo)了(le)(le)人大(da)常務(wu)委員會決定，法律約(yue)束力(li)相對較(jiao)強。同時，碳交(jiao)易作為一項系統性工作，在(zai)管理組(zu)織上存(cun)(cun)在(zai)相關部(bu)門(men)之間、中(zhong)(zhong)央(yang)和地方之間的協同不足。當(dang)前國(guo)家發改委應對氣候變化職能(neng)劃至(zhi)生態環(huan)境(jing)部(bu)，還存(cun)(cun)在(zai)政策的銜接過(guo)(guo)渡(du)、部(bu)門(men)協同以及(ji)相應的管理機制自上而下的完善和理順問題(ti)。

碳(tan)(tan)(tan)交(jiao)易價格偏低，流動性不足。通(tong)常情況下，由于邊際減排成(cheng)本遞增(zeng)效(xiao)應，穩(wen)定(ding)的(de)(de)(de)碳(tan)(tan)(tan)市場形成(cheng)的(de)(de)(de)碳(tan)(tan)(tan)價應該呈(cheng)現逐漸上升的(de)(de)(de)趨(qu)勢。但(dan)是(shi)，近些年(nian)我國碳(tan)(tan)(tan)交(jiao)易試(shi)點地區(qu)(qu)的(de)(de)(de)碳(tan)(tan)(tan)價表現并(bing)不穩(wen)定(ding)，地區(qu)(qu)間(jian)碳(tan)(tan)(tan)價差異較大，而且整體偏低。例如(ru)，2019年(nian)9月10-20日期(qi)(qi)間(jian)，我國碳(tan)(tan)(tan)交(jiao)易試(shi)點地區(qu)(qu)中碳(tan)(tan)(tan)價最(zui)低的(de)(de)(de)是(shi)重(zhong)慶（合(he)0.48歐(ou)(ou)元/噸(dun)），最(zui)高的(de)(de)(de)是(shi)北京（合(he)11.19歐(ou)(ou)元/噸(dun)），而同期(qi)(qi)歐(ou)(ou)盟碳(tan)(tan)(tan)現貨價格基本穩(wen)定(ding)在25.44-27.02歐(ou)(ou)元/噸(dun)，遠超過(guo)國內碳(tan)(tan)(tan)價。

主要原(yuan)因包括：一(yi)是(shi)碳(tan)市場(chang)(chang)流(liu)動(dong)性不(bu)足(zu)(zu)，價(jia)格(ge)發現(xian)(xian)不(bu)充分。控排(pai)單(dan)位碳(tan)交易和(he)碳(tan)資產管理(li)意識不(bu)強(qiang)、積極性不(bu)高；個人及(ji)投(tou)資機構參與不(bu)足(zu)(zu)，市場(chang)(chang)活躍度不(bu)夠。不(bu)能客觀反(fan)映二氧化碳(tan)真實(shi)的邊際減排(pai)成(cheng)本和(he)供(gong)需情況(kuang)。二是(shi)碳(tan)市場(chang)(chang)缺乏價(jia)格(ge)穩(wen)定機制。碳(tan)期(qi)貨、碳(tan)金融、碳(tan)信(xin)用等用來發現(xian)(xian)和(he)穩(wen)定碳(tan)價(jia)的輔助手段(duan)有待健全，碳(tan)市場(chang)(chang)套(tao)期(qi)保值和(he)風險規(gui)避功能不(bu)盡完備。

碳(tan)配額(e)(e)總量與減(jian)(jian)排(pai)目(mu)(mu)標脫節(jie)。碳(tan)排(pai)放配額(e)(e)總量設定(ding)過于寬松(song)，不利于減(jian)(jian)排(pai)目(mu)(mu)標的實(shi)現(xian)，而設定(ding)過低又容易(yi)對交易(yi)主體經營造成很大沖擊。當前，一是碳(tan)排(pai)放配額(e)(e)總量設定(ding)與碳(tan)減(jian)(jian)排(pai)目(mu)(mu)標脫節(jie)。碳(tan)交易(yi)試點地區的碳(tan)配額(e)(e)還無法銜接(jie)當地的中長期碳(tan)減(jian)(jian)排(pai)目(mu)(mu)標。二是初(chu)始碳(tan)配額(e)(e)分(fen)配缺乏科(ke)學論(lun)證和統一的計算標準。

碳(tan)交易(yi)試點地(di)區主(zhu)(zhu)要采取控排(pai)單位自主(zhu)(zhu)申(shen)報和歷史排(pai)放(fang)(fang)核算方(fang)(fang)法(fa)，而一(yi)些企業(ye)主(zhu)(zhu)體隱(yin)瞞申(shen)報，故意預留后期減排(pai)空間，同時存在分配(pei)標準、方(fang)(fang)法(fa)、程序不(bu)(bu)透明現(xian)象。三(san)是碳(tan)配(pei)額免費(fei)發放(fang)(fang)與拍(pai)(pai)賣(mai)比例確定尚不(bu)(bu)科學。碳(tan)交易(yi)試點地(di)區均采取免費(fei)發放(fang)(fang)為主(zhu)(zhu)，拍(pai)(pai)賣(mai)比例普遍不(bu)(bu)足5%（歐盟碳(tan)排(pai)放(fang)(fang)交易(yi)體系的拍(pai)(pai)賣(mai)比重接(jie)近(jin)60%），不(bu)(bu)利于碳(tan)市(shi)場的價格發現(xian)。而且兩種方(fang)(fang)法(fa)的應(ying)用也沒(mei)有按行(xing)業(ye)風險差別(bie)來區分。另外(wai)，市(shi)場調節配(pei)額制度等還不(bu)(bu)完善。

與(yu)(yu)綠證、用能(neng)(neng)權(quan)交易缺乏統(tong)(tong)籌(chou)(chou)。為(wei)促進清潔能(neng)(neng)源(yuan)發展，我國(guo)(guo)在2017年推(tui)行了(le)綠證核發與(yu)(yu)交易。綠證交易與(yu)(yu)碳交易制度(du)從本質和(he)效果(guo)上均實(shi)現了(le)二氧(yang)化碳減排，總體政(zheng)策機理(li)和(he)最終(zhong)效果(guo)是相同的(de)。同時，2016年國(guo)(guo)家發改委推(tui)出的(de)用能(neng)(neng)權(quan)有償使用和(he)交易制度(du)亦存在與(yu)(yu)碳交易制度(du)重疊的(de)問題。若不統(tong)(tong)籌(chou)(chou)考(kao)慮，這幾類政(zheng)策同步實(shi)施，可能(neng)(neng)導(dao)致重復(fu)核算問題。它們之間如何統(tong)(tong)籌(chou)(chou)，如何并行實(shi)施？既(ji)不能(neng)(neng)給企(qi)業增加重復(fu)的(de)交易成本，同時又(you)能(neng)(neng)夠實(shi)現政(zheng)策的(de)兼(jian)顧，形成節能(neng)(neng)和(he)減排的(de)政(zheng)策合力(li)，是全國(guo)(guo)碳市場制度(du)設計中應該(gai)重點(dian)統(tong)(tong)籌(chou)(chou)考(kao)慮的(de)問題。

編織一張嚴絲合縫的機制網

1.將中長期減排目標和措施上升為法律。

一是加快碳(tan)交(jiao)易立法(fa)(fa)進程。盡快出(chu)臺(tai)《中(zhong)(zhong)華人民(min)共和(he)國氣候變化應對(dui)法(fa)(fa)》和(he)《碳(tan)排(pai)放權交(jiao)易管理(li)暫行條例》。通過(guo)立法(fa)(fa)將中(zhong)(zhong)長期的減排(pai)目標(biao)和(he)措施由部門規章上升為法(fa)(fa)律，明(ming)確碳(tan)市(shi)場的法(fa)(fa)律性質，明(ming)晰碳(tan)市(shi)場交(jiao)易主體的權利與義(yi)務。落實監(jian)管者權限，規范處(chu)罰手段，保(bao)障處(chu)罰效(xiao)力(li)。

二(er)是(shi)理順管(guan)理機(ji)制(zhi)，強化監督管(guan)理。盡快推進機(ji)構改革后的職能(neng)劃(hua)轉銜接(jie)，充分發揮生(sheng)態環境部(bu)預防和保(bao)護生(sheng)態環境作用。運用大數據監管(guan)手段(duan)，將(jiang)碳(tan)排放納入環境監控體系和生(sheng)態環境監測平臺。

三是加強管理協(xie)同與協(xie)作。充分發揮國家應對(dui)氣候(hou)變化及節能減排工作領(ling)導小組在推進全國碳市場建設中的(de)統籌作用，確保部門(men)通力合(he)作，實(shi)現(xian)部門(men)之間、中央與地方之間的(de)政策協(xie)同。

2.抓住價格機制這一“牛鼻子”。

一是(shi)要(yao)理順供求關系，健(jian)全(quan)碳(tan)(tan)(tan)市(shi)(shi)(shi)場(chang)價格機(ji)(ji)制(zhi)。保障碳(tan)(tan)(tan)配額(e)分(fen)配的(de)(de)公平性(xing)和合理性(xing)，充(chong)(chong)分(fen)發揮(hui)拍賣機(ji)(ji)制(zhi)的(de)(de)價格發現(xian)功能(neng)，逐步擴大碳(tan)(tan)(tan)配額(e)拍賣的(de)(de)份額(e)。設立最高、最低限價，發揮(hui)政(zheng)府(fu)對碳(tan)(tan)(tan)價的(de)(de)市(shi)(shi)(shi)場(chang)引(yin)導作用，保障碳(tan)(tan)(tan)價相(xiang)對穩(wen)定(ding)。嘗試建(jian)(jian)立儲(chu)備調節(jie)配額(e)及配額(e)回購機(ji)(ji)制(zhi)，及時(shi)干預和穩(wen)定(ding)碳(tan)(tan)(tan)市(shi)(shi)(shi)場(chang)。二是(shi)完善碳(tan)(tan)(tan)信(xin)息(xi)披(pi)露制(zhi)度。建(jian)(jian)立完備的(de)(de)信(xin)息(xi)披(pi)露方式和流(liu)程，明(ming)確(que)碳(tan)(tan)(tan)信(xin)息(xi)披(pi)露的(de)(de)主體(ti)、內容、范(fan)圍(wei)，保證碳(tan)(tan)(tan)信(xin)息(xi)披(pi)露的(de)(de)真實性(xing)和有效性(xing)。明(ming)確(que)法律責任(ren)，嚴懲虛假信(xin)息(xi)披(pi)露行為。三是(shi)多方培育市(shi)(shi)(shi)場(chang)主體(ti)，增強市(shi)(shi)(shi)場(chang)流(liu)動性(xing)。制(zhi)定(ding)個(ge)人和機(ji)(ji)構(gou)(gou)參與(yu)碳(tan)(tan)(tan)市(shi)(shi)(shi)場(chang)交易辦法，自愿與(yu)強制(zhi)參與(yu)相(xiang)結合，充(chong)(chong)分(fen)發揮(hui)輔助(zhu)服務機(ji)(ji)構(gou)(gou)帶動盤活碳(tan)(tan)(tan)市(shi)(shi)(shi)場(chang)作用。四是(shi)建(jian)(jian)立碳(tan)(tan)(tan)期貨、碳(tan)(tan)(tan)信(xin)用、碳(tan)(tan)(tan)保險等市(shi)(shi)(shi)場(chang)價格穩(wen)定(ding)輔助(zhu)機(ji)(ji)制(zhi)。構(gou)(gou)建(jian)(jian)氣候投(tou)融資(zi)機(ji)(ji)制(zhi)與(yu)渠道，鼓勵創(chuang)新碳(tan)(tan)(tan)金融產品，增強碳(tan)(tan)(tan)市(shi)(shi)(shi)場(chang)活躍度與(yu)穩(wen)定(ding)性(xing)。

3.可嘗試推行1-3年彈性履約機制。

一是充分評估碳排(pai)(pai)放配額總(zong)量控制目標的經(jing)濟影響。應遵循碳配額“適度從(cong)緊”和“循序漸進”原則，既要履行國際減排(pai)(pai)承諾，又(you)要避免盲目追求高減排(pai)(pai)目標影響國家宏觀經(jing)濟發展。

二是(shi)做好(hao)碳配(pei)額無償(chang)、有償(chang)分配(pei)結合。可將控排單位分為高(gao)、中、低風險(xian)行(xing)業(ye)，并(bing)逐級提高(gao)拍賣(mai)分配(pei)比例(li)。例(li)如(ru)高(gao)風險(xian)行(xing)業(ye)采取免費發放，低風險(xian)行(xing)業(ye)采取拍賣(mai)形式。

三是因地(di)制宜(yi)分(fen)配碳(tan)配額(e)指標(biao)，規范(fan)分(fen)配標(biao)準與方法。地(di)區(qu)碳(tan)配額(e)分(fen)配應考慮當地(di)產業結(jie)構、減(jian)排(pai)潛力(li)和技術進步(bu)等因素。企業碳(tan)配額(e)分(fen)配可采取(qu)對標(biao)法，先(xian)確立不(bu)同行(xing)業的碳(tan)排(pai)放基準，然后考慮減(jian)排(pai)潛力(li)、技術前沿因素，設定(ding)行(xing)業標(biao)桿，核算分(fen)配系數，逐步(bu)倒逼控(kong)排(pai)單位對標(biao)標(biao)桿，不(bu)斷趕(gan)超(chao)先(xian)進。

四是嘗試推行(xing)1-3年彈(dan)性履(lv)約機制。不(bu)同經(jing)營(ying)周(zhou)期、技術(shu)創(chuang)新周(zhou)期特(te)性的(de)控排單位可自主選擇履(lv)約期，給予較(jiao)為(wei)充足的(de)調整反應時間，避免“一刀切”做法(fa)對企業正常經(jing)營(ying)沖擊過大，避免采取刻(ke)意調整產(chan)量等(deng)短期不(bu)可持續的(de)減(jian)排履(lv)約行(xing)為(wei)。

4.避免出現各自為政。

一是綜合運(yun)用碳(tan)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)與清潔(jie)能(neng)源發展、節(jie)能(neng)降(jiang)耗等相關政(zheng)策(ce)。碳(tan)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)市場建(jian)設中應(ying)充(chong)分考慮(lv)關聯(lian)政(zheng)策(ce)機制的銜接與協同(tong)，避免相互(hu)制約、交(jiao)(jiao)叉補貼(tie)(tie)等現象。例(li)如，要解(jie)決好(hao)碳(tan)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)與風電、光伏等度電補貼(tie)(tie)，項目節(jie)能(neng)量(liang)獎勵(li)政(zheng)策(ce)可能(neng)存在的重復(fu)補貼(tie)(tie)問題(ti)；探(tan)索運(yun)用碳(tan)交(jiao)(jiao)易(yi)(yi)替代補貼(tie)(tie)政(zheng)策(ce)機制，有(you)效解(jie)決不(bu)同(tong)地區多重補貼(tie)(tie)造成不(bu)能(neng)真實反映不(bu)同(tong)控排單位邊際(ji)減(jian)排成本差異的問題(ti)。

二是統(tong)籌碳交(jiao)(jiao)易與用(yong)能權、綠證交(jiao)(jiao)易相關(guan)政(zheng)(zheng)策(ce)，發揮(hui)組合效應。相關(guan)政(zheng)(zheng)府部(bu)門應做好政(zheng)(zheng)策(ce)協同，避免出現(xian)各自為政(zheng)(zheng)、政(zheng)(zheng)策(ce)沖突或(huo)多次核算(suan)加重企業負擔的現(xian)象。

三是在碳交(jiao)易市(shi)場建設只覆蓋發(fa)電(dian)行業的階段，可嘗(chang)試碳市(shi)場與電(dian)力(li)市(shi)場有(you)效(xiao)銜接(jie)。探索(suo)政(zheng)(zheng)策(ce)融合發(fa)展機(ji)制，形成政(zheng)(zheng)策(ce)合力(li)，發(fa)揮共振的減排效(xiao)果(guo)。