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4月10日，國(guo)(guo)家能(neng)(neng)源(yuan)局就(jiu)《中華(hua)人(ren)民共和國(guo)(guo)能(neng)(neng)源(yuan)法（征(zheng)求意(yi)(yi)見稿(gao)）》再(zai)次(ci)向(xiang)社(she)會公(gong)開征(zheng)求意(yi)(yi)見。這是該法第二次(ci)公(gong)開征(zheng)求意(yi)(yi)見，第一次(ci)是已經撤銷的原國(guo)(guo)家能(neng)(neng)源(yuan)領導小組(zu)辦公(gong)室組(zu)織的，時間是2007年(nian)12月3日。

兩次公(gong)開征求意見相隔(ge)13年，這在我國立法實踐中并不(bu)多見。

我國(guo)(guo)改(gai)革(ge)(ge)開放多(duo)年來使用最多(duo)的(de)(de)一(yi)種(zhong)立(li)法(fa)方式是(shi)(shi)，對于(yu)改(gai)革(ge)(ge)還(huan)在(zai)深入的(de)(de)領域，立(li)法(fa)時給改(gai)革(ge)(ge)留出空間，為先(xian)(xian)行先(xian)(xian)試、探索(suo)經(jing)驗留路子；對實踐(jian)證明(ming)已經(jing)比(bi)較成(cheng)熟的(de)(de)改(gai)革(ge)(ge)經(jing)驗和行之有效的(de)(de)改(gai)革(ge)(ge)舉措，及時上升(sheng)為法(fa)律(lv)。能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)立(li)法(fa)工作(zuo)也(ye)是(shi)(shi)如此。在(zai)改(gai)革(ge)(ge)探索(suo)階段，各方認識難免不一(yi)，很(hen)難就能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)達成(cheng)一(yi)致；經(jing)歷實踐(jian)檢(jian)驗后，各方容易達成(cheng)共(gong)(gong)識，用法(fa)律(lv)確認改(gai)革(ge)(ge)成(cheng)果也(ye)就水到渠成(cheng)了(le)(le)。因此，現在(zai)公(gong)布(bu)的(de)(de)《中華人民(min)共(gong)(gong)和國(guo)(guo)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)（征(zheng)求(qiu)意見稿）》（為表述方便，姑且(qie)簡(jian)稱為“新版《能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)》”，2007年公(gong)布(bu)的(de)(de)版本(ben)則簡(jian)稱為“2007版《能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)》”），實際上是(shi)(shi)對我國(guo)(guo)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)改(gai)革(ge)(ge)經(jing)驗、改(gai)革(ge)(ge)舉措的(de)(de)總結，集中反(fan)映(ying)了(le)(le)包括國(guo)(guo)家(jia)發展(zhan)改(gai)革(ge)(ge)委、國(guo)(guo)家(jia)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)局在(zai)內的(de)(de)起草單位(wei)的(de)(de)共(gong)(gong)識——至少是(shi)(shi)現階段的(de)(de)，揭示了(le)(le)我國(guo)(guo)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)改(gai)革(ge)(ge)、發展(zhan)的(de)(de)方向。可以(yi)說，公(gong)開征(zheng)求(qiu)意見本(ben)身(shen)就具有宣(xuan)示能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)改(gai)革(ge)(ge)成(cheng)果的(de)(de)意義。

研讀新版(ban)《能(neng)源法(fa)》，特別是與2007版(ban)相比，能(neng)夠(gou)發(fa)現(xian)不(bu)少曾經引發(fa)討論(lun)甚至是爭議的(de)問題(ti)都有了初步結論(lun)或解(jie)決思路(lu)。

這里，我們重(zhong)點關注那些曾(ceng)引發討論的問題，對于“四革命(ming)一合作”“能源高質量發展”等沒(mei)有爭(zheng)論、積極(ji)貫徹落實(shi)的問題，則(ze)不再贅(zhui)述。

能源市場化，確立改革方向

能(neng)源(yuan)屬(shu)于(yu)關系國(guo)計(ji)民(min)生的基礎(chu)性行業(ye)，大多離不開(kai)固定區域(yu)、特(te)定輸送管網，具有自然(ran)壟(long)斷屬(shu)性，“計(ji)劃”“壟(long)斷”一直是我國(guo)能(neng)源(yuan)的主要特(te)征。能(neng)源(yuan)改革(ge)是堅(jian)持計(ji)劃為主，還是走向市場(chang)，實(shi)踐(jian)中一直存(cun)有不同(tong)程度(du)的爭議，即使中央文件對(dui)于(yu)能(neng)源(yuan)改革(ge)的市場(chang)化方向已經明(ming)確的情況(kuang)下，這種爭論也始終在一定范圍(wei)內存(cun)在。

新版(ban)《能源法(fa)(fa)》為這一(yi)爭論徹(che)底劃上(shang)了句(ju)號。該法(fa)(fa)在(zai)(zai)總則(ze)中即明確提出“能源市(shi)場(chang)化”的(de)原則(ze)，“國家堅持發(fa)揮市(shi)場(chang)在(zai)(zai)資源配置中的(de)決定性(xing)作用，構建(jian)有效競(jing)爭的(de)市(shi)場(chang)結(jie)構和(he)市(shi)場(chang)機制(zhi)(zhi)，在(zai)(zai)競(jing)爭性(xing)領域形成主要由市(shi)場(chang)決定能源價格的(de)機制(zhi)(zhi)，建(jian)立(li)有效的(de)能源監管體系”（第十四條(tiao)）。

同時，專設第五章“能(neng)(neng)源(yuan)市(shi)場(chang)”規定(ding)能(neng)(neng)源(yuan)市(shi)場(chang)的(de)主體、目標(biao)(biao)、價格機制、市(shi)場(chang)監(jian)管等(deng)問題。可(ke)見，“能(neng)(neng)源(yuan)市(shi)場(chang)化(hua)”已(yi)是共識，即將(jiang)(jiang)以法律的(de)形式確認下來，這標(biao)(biao)志著能(neng)(neng)源(yuan)領域計(ji)劃與市(shi)場(chang)的(de)爭論將(jiang)(jiang)劃上句號，為能(neng)(neng)源(yuan)市(shi)場(chang)化(hua)改革的(de)進(jin)一(yi)步深化(hua)奠定(ding)基礎。

區別對待不同業務，壟斷和競爭并存

壟斷是市場(chang)經(jing)濟的(de)天敵(di)。破除壟斷、公平競(jing)爭是能源市場(chang)化的(de)必然要(yao)求(qiu)。由于能源領域(yu)存在輸送管網等(deng)自然壟斷，集產供銷(xiao)于一(yi)(yi)身(shen)的(de)垂直一(yi)(yi)體(ti)化的(de)獨家壟斷經(jing)營(ying)曾被視為(wei)最佳模式，在我國電力(li)、石油行業長(chang)期存在。

近(jin)年來(lai)的改革，則(ze)是在區分(fen)壟斷(duan)環(huan)(huan)節(jie)(jie)與競(jing)爭環(huan)(huan)節(jie)(jie)、壟斷(duan)性(xing)(xing)業務(wu)與競(jing)爭性(xing)(xing)業務(wu)的基礎上，實(shi)行(xing)切分(fen)，針對不同環(huan)(huan)節(jie)(jie)施以不同的對策：一方面，承認并保持壟斷(duan)環(huan)(huan)節(jie)(jie)的存在，對壟斷(duan)性(xing)(xing)業務(wu)加強(qiang)監管(guan)；另(ling)一方面，放(fang)開(kai)競(jing)爭性(xing)(xing)環(huan)(huan)節(jie)(jie)，讓競(jing)爭性(xing)(xing)業務(wu)走向市場。

“管住中間，放(fang)開兩頭”，就是這(zhe)一原則的具體體現。以(yi)石油(you)(you)天然(ran)氣(qi)行(xing)業的改革為例，輸送管網屬于自然(ran)壟(long)斷(duan)環節，生產、銷(xiao)售屬于競爭性(xing)環節。解決(jue)思路是實行(xing)網運分(fen)開，石油(you)(you)天然(ran)氣(qi)管網公(gong)司獨家負責管網的投資、建設、調(diao)度(du)、運行(xing)，但不(bu)得從事油(you)(you)氣(qi)生產、購銷(xiao)；生產、銷(xiao)售等(deng)競爭性(xing)環節則完全放(fang)開，向社(she)會開放(fang)。

可見(jian)，在壟斷與(yu)競爭的問題(ti)上不搞一刀切，而是(shi)根據業務特(te)點區別對(dui)待(dai)，是(shi)改(gai)革實踐取(qu)得的重要(yao)經驗，于是(shi)新(xin)版《能(neng)源法》將(jiang)其上升為法律，明確“能(neng)源領(ling)域(yu)的自然壟斷性業務與(yu)競爭性業務應當分開經營”（第六十四條）。

破除所有制限制，向民營、外資全面開放

2007版(ban)《能源法》曾對民營(ying)資本(ben)、外資進行限制，規定(ding)“國(guo)(guo)有(you)資本(ben)關系國(guo)(guo)家安全和(he)國(guo)(guo)民經濟命脈的(de)能源領(ling)域，實行國(guo)(guo)有(you)資本(ben)控股為主體的(de)投資產權制度”（第十六(liu)條）。但隨著(zhu)我國(guo)(guo)改革的(de)進一(yi)步(bu)深化(hua)和(he)對外開放的(de)擴大，這一(yi)限制已具備了取消條件。

因此，新版《能(neng)源法(fa)》明確，“從事(shi)能(neng)源開(kai)發利用(yong)(yong)活動的投資(zi)、經(jing)營和管理主體應當(dang)公(gong)平(ping)競爭，其合(he)法(fa)權(quan)益受法(fa)律保護”（第十四條），“鼓勵各類投資(zi)主體依法(fa)平(ping)等參與能(neng)源開(kai)發利用(yong)(yong)活動和基(ji)礎設施建設”（第六十四條）。這意味著，不再(zai)區分(fen)所有制，能(neng)源領域向民營資(zi)本和外(wai)資(zi)全面開(kai)放。

監管模式不變，發改委、能源局各安其職

在能源(yuan)監(jian)(jian)管(guan)的(de)問題上，是“政(zheng)監(jian)(jian)合一(yi)”還是“政(zheng)監(jian)(jian)分離”，一(yi)直(zhi)有不同意(yi)見。我國(guo)(guo)歷史上曾實行(xing)過(guo)不同模式，比如當(dang)年(nian)的(de)國(guo)(guo)家(jia)電力監(jian)(jian)管(guan)委(wei)員(yuan)會就是政(zheng)監(jian)(jian)分離的(de)探索(suo)。新(xin)版《能源(yuan)法(fa)》并(bing)未提(ti)及政(zheng)監(jian)(jian)分離，而(er)是授權(quan)給了(le)國(guo)(guo)務院能源(yuan)主管(guan)部門(men)，也(ye)就是國(guo)(guo)家(jia)能源(yuan)局(ju)。

明(ming)確“國務院(yuan)能(neng)源(yuan)(yuan)主管部(bu)門依照(zhao)本法和國務院(yuan)規定(ding)的職責對全國能(neng)源(yuan)(yuan)開發(fa)利用(yong)活動實(shi)施監(jian)督(du)管理”（第(di)十六條(tiao)）。對于能(neng)源(yuan)(yuan)監(jian)管的具體問題，則(ze)明(ming)確“能(neng)源(yuan)(yuan)監(jian)管條(tiao)例由國務院(yuan)制定(ding)”（第(di)九十條(tiao)）。

在發展(zhan)(zhan)改革(ge)委與能源局的分(fen)工上，新版(ban)《能源法(fa)》基本(ben)(ben)沿用了發展(zhan)(zhan)改革(ge)委主(zhu)要管(guan)(guan)(guan)規劃(hua)、管(guan)(guan)(guan)價(jia)格的現有模式，規定“全國(guo)(guo)綜(zong)合能源規劃(hua)由(you)國(guo)(guo)務(wu)院能源主(zhu)管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)門(men)組(zu)織(zhi)編(bian)制(zhi)，經(jing)國(guo)(guo)務(wu)院發展(zhan)(zhan)改革(ge)部(bu)(bu)門(men)審核后報國(guo)(guo)務(wu)院批(pi)準實(shi)施”（第二(er)十(shi)四條(tiao)(tiao)(tiao)），“全國(guo)(guo)分(fen)領域能源規劃(hua)由(you)國(guo)(guo)務(wu)院能源主(zhu)管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)門(men)會同國(guo)(guo)務(wu)院發展(zhan)(zhan)改革(ge)部(bu)(bu)門(men)，依據全國(guo)(guo)綜(zong)合能源規劃(hua)組(zu)織(zhi)編(bian)制(zhi)和實(shi)施”（第二(er)十(shi)五條(tiao)(tiao)(tiao)）；作為監管(guan)(guan)(guan)核心的能源價(jia)格成本(ben)(ben)監審，由(you)“價(jia)格主(zhu)管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)門(men)按照規定開展(zhan)(zhan)”（第六(liu)十(shi)七條(tiao)(tiao)(tiao)）。

完善消納保障措施，優先發展可再生能源

在(zai)(zai)已經制(zhi)定《中(zhong)華人民共和國可再生(sheng)能(neng)源法(fa)(fa)》、獲得專門立(li)法(fa)(fa)保護(hu)的情況下(xia)，新版《能(neng)源法(fa)(fa)》再次將(jiang)可再生(sheng)能(neng)源擺在(zai)(zai)了突出重(zhong)要的位(wei)置：統(tong)計數據顯示，“可再生(sheng)能(neng)源”在(zai)(zai)該法(fa)(fa)中(zhong)出現(xian)高達24次。

新(xin)版《能(neng)源法》圍繞“消納”難題進行制(zhi)(zhi)度(du)(du)設計，提出(chu)了可再生(sheng)能(neng)源目標(biao)制(zhi)(zhi)度(du)(du)、強(qiang)制(zhi)(zhi)消納保障制(zhi)(zhi)度(du)(du)和(he)消費(fei)管理政策等具(ju)體措施，明(ming)確(que)政府、企業、個人(ren)的責任。規定“制(zhi)(zhi)定全國可再生(sheng)能(neng)源開發利(li)用中(zhong)長期總量目標(biao)以及(ji)一(yi)次能(neng)源消費(fei)中(zhong)可再生(sheng)能(neng)源比(bi)重目標(biao)，列(lie)入國民經濟和(he)社會(hui)發展規劃(hua)以及(ji)年(nian)度(du)(du)計劃(hua)的約束性指標(biao)，并分解到各省、自治區(qu)、直轄(xia)市實施”（第四(si)十四(si)條）。

“規定各省、自治區、直轄(xia)市社會用電(dian)量中(zhong)消(xiao)納可再生(sheng)能(neng)源發(fa)電(dian)量的最(zui)低(di)(di)比重指標。供電(dian)、售電(dian)企(qi)業以及參與市場化交易的電(dian)力用戶(hu)應(ying)當完成所在區域最(zui)低(di)(di)比重指標”（第四十五條(tiao)）。“鼓勵單位和個人購買可再生(sheng)能(neng)源等清潔低(di)(di)碳能(neng)源”（第六十三條(tiao)），上述一系列措(cuo)施具有很強的操作性(xing)，必將(jiang)有助于從根本上解決可再生(sheng)能(neng)源的消(xiao)納難題。

對于發電補貼(tie)政策，則授(shou)權國務院有關部(bu)門(men)“根(gen)據(ju)交易(yi)情況相(xiang)應調(diao)整”（第四十五條），這意味著補貼(tie)將(jiang)是動態的。

健全普遍服務機制，保障公民基本用能權

交(jiao)叉(cha)補貼(tie)問題是能源領域的(de)頑(wan)疾，在電力行業(ye)表現得尤為突出(chu)，已(yi)成為電力體制(zhi)改(gai)革的(de)絆腳石(shi)。普遍服務機制(zhi)是解決交(jiao)叉(cha)補貼(tie)、保障公民基本用能權的(de)必然選(xuan)擇(ze)。

新版《能(neng)源(yuan)(yuan)法》提出，“國(guo)家(jia)健全能(neng)源(yuan)(yuan)普(pu)遍服務(wu)(wu)(wu)(wu)機制(zhi)(zhi)，保障(zhang)公民獲得基本(ben)能(neng)源(yuan)(yuan)供應與(yu)服務(wu)(wu)(wu)(wu)”（第(di)十二(er)條(tiao)）；要(yao)求(qiu)電力等能(neng)源(yuan)(yuan)供應企業承擔普(pu)遍服務(wu)(wu)(wu)(wu)義務(wu)(wu)(wu)(wu)（第(di)五十八條(tiao)），否則，造成用戶經(jing)濟損(sun)失(shi)的(de)，要(yao)處以(yi)罰(fa)款（第(di)一百零九(jiu)條(tiao)）；至(zhi)于備受關注的(de)能(neng)源(yuan)(yuan)普(pu)遍服務(wu)(wu)(wu)(wu)補償的(de)具體(ti)辦法，則采取了授權的(de)方式，“由國(guo)務(wu)(wu)(wu)(wu)院(yuan)能(neng)源(yuan)(yuan)主管部(bu)門會同國(guo)務(wu)(wu)(wu)(wu)院(yuan)財政(zheng)部(bu)門、價(jia)格主管部(bu)門等有關部(bu)門制(zhi)(zhi)定，報國(guo)務(wu)(wu)(wu)(wu)院(yuan)批準后(hou)公布施行”（第(di)五十八條(tiao)）。

輸送管網無歧視開放，保障市場主體公平接入

在允許輸送(song)管(guan)網壟(long)斷經營(ying)的同時，必(bi)須(xu)加強(qiang)公平開放(fang)的監(jian)管(guan)，防止經營(ying)者利(li)用壟(long)斷地位侵犯其他企業(ye)和消費者的合法(fa)權益。

新版《能源法(fa)》規定(ding)，“電網(wang)(wang)(wang)、石油天然氣管(guan)網(wang)(wang)(wang)等能源輸(shu)送管(guan)網(wang)(wang)(wang)設(she)施應當完善公(gong)(gong)平接入機(ji)制，依法(fa)向(xiang)符(fu)合條(tiao)(tiao)件的(de)能源生產、銷(xiao)售企業等市場主體公(gong)(gong)平、無歧視開放”，強(qiang)調“任(ren)何單位和個人不得限制市場主體按(an)照(zhao)國家有關規定(ding)申請接入能源輸(shu)送管(guan)網(wang)(wang)(wang)”（第五十三條(tiao)(tiao)）。同(tong)時，對管(guan)網(wang)(wang)(wang)公(gong)(gong)平開放的(de)監管(guan)措施、違反公(gong)(gong)平開放的(de)法(fa)律責(ze)任(ren)做出規定(ding)，“對責(ze)任(ren)方按(an)日處以(yi)經(jing)濟損失額二倍以(yi)上五倍以(yi)下(xia)的(de)罰款”（第一(yi)百零九條(tiao)(tiao)）。

除上(shang)述(shu)內容(rong)外，新(xin)版《能源法》在很多(duo)方面都進行了明確。

包(bao)括(kuo)：對(dui)火電不是(shi)(shi)一概否定(ding)，而(er)是(shi)(shi)提出(chu)發(fa)(fa)展清(qing)(qing)潔、安全、高效火力(li)發(fa)(fa)電以及相關技(ji)術；在(zai)能(neng)(neng)源“遠方(fang)來(lai)還是(shi)(shi)身(shen)邊取(qu)”的(de)問題上(shang)，提出(chu)“堅持集中式和(he)(he)(he)分布式并舉、本地消納和(he)(he)(he)外送相結合的(de)原(yuan)則(ze)發(fa)(fa)展風(feng)電和(he)(he)(he)太陽(yang)能(neng)(neng)發(fa)(fa)電”，對(dui)農(nong)村(cun)不是(shi)(shi)一味(wei)要(yao)求能(neng)(neng)源輸送網絡的(de)全面覆蓋，而(er)是(shi)(shi)鼓勵城鎮和(he)(he)(he)農(nong)村(cun)“就地開(kai)(kai)發(fa)(fa)利用可再生能(neng)(neng)源，建設多(duo)能(neng)(neng)互補的(de)分布式清(qing)(qing)潔供能(neng)(neng)體系”；明確對(dui)跨境能(neng)(neng)源基礎設施的(de)監管；提出(chu)能(neng)(neng)源審計，要(yao)求培育(yu)專(zhuan)業咨詢機(ji)構(gou)、專(zhuan)業人員(yuan)，等等。限于(yu)篇幅，就不一一展開(kai)(kai)了(le)。

同(tong)時，另(ling)一個潛(qian)在影響或許(xu)更值(zhi)得期待(dai)。《能源(yuan)(yuan)法》讓不(bu)同(tong)能源(yuan)(yuan)行(xing)業、不(bu)同(tong)能源(yuan)(yuan)企業處在同(tong)樣(yang)的(de)法律規范(fan)之下，實現(xian)了更大范(fan)圍的(de)跨行(xing)業標尺(chi)競(jing)爭，“對(dui)標”將有(you)助于改革(ge)經驗的(de)快速(su)移植，如(ru)電力改革(ge)可以借鑒(jian)石油天然氣“網(wang)運分離”的(de)經驗，這對(dui)能源(yuan)(yuan)改革(ge)而言無疑是巨大利好。

在此，希望《能(neng)源法》能(neng)夠吸收社會公眾的意見，在進(jin)一步完(wan)善(shan)后盡快頒布，以解(jie)決能(neng)源基(ji)礎性法律長期(qi)缺位的問題。