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十年來，中(zhong)國(guo)可再生能源發(fa)展速(su)度位列全球(qiu)第一(yi)，發(fa)展成就有目(mu)共睹。

然而受系(xi)統調峰能力不足(zu)、市場機(ji)制不健(jian)全等因(yin)素影響，我(wo)國(guo)可再生能源(yuan)一直(zhi)存在(zai)比(bi)較突出的限(xian)電(dian)、棄電(dian)問(wen)(wen)題，嚴重制約可再生能源(yuan)的持續健(jian)康發(fa)展。多年來，國(guo)家也一直(zhi)在(zai)推動可再生能源(yuan)配(pei)額制來解決消納問(wen)(wen)題。

靴子終(zhong)(zhong)于(yu)落(luo)地，5月15日，國(guo)(guo)家(jia)(jia)發改委、國(guo)(guo)家(jia)(jia)能(neng)源局聯(lian)合印發《關于(yu)建立健全可再(zai)生能(neng)源電力消納(na)保(bao)障(zhang)(zhang)機制的通(tong)知》（以下簡(jian)稱(cheng)《消納(na)保(bao)障(zhang)(zhang)機制》）。這意味(wei)著，醞釀近(jin)十年的配額(e)制終(zhong)(zhong)于(yu)落(luo)地了，盡(jin)管不是(shi)以“配額(e)制”的名頭。

那么，如何看待《消納保障機制》的出臺，能從根(gen)本上解決可再生能源發展問題(ti)嗎？

配額制VS消納保障機制

配額制(zhi)最早可追(zhui)溯到2007年，當(dang)年出臺的(de)(de)(de)《可再生(sheng)能(neng)源中(zhong)(zhong)(zhong)長(chang)期(qi)規(gui)劃》要(yao)求，“到2010年和(he)(he)2020年，大電(dian)(dian)網(wang)覆蓋地(di)區非水電(dian)(dian)可再生(sheng)能(neng)源發電(dian)(dian)在電(dian)(dian)網(wang)總(zong)(zong)發電(dian)(dian)量中(zhong)(zhong)(zhong)的(de)(de)(de)比例分別達(da)到1%和(he)(he)3%以(yi)上；權益(yi)(yi)發電(dian)(dian)裝(zhuang)機(ji)總(zong)(zong)容(rong)量超過500萬千瓦的(de)(de)(de)投資(zi)者，所擁有的(de)(de)(de)非水電(dian)(dian)可再生(sheng)能(neng)源發電(dian)(dian)權益(yi)(yi)裝(zhuang)機(ji)總(zong)(zong)容(rong)量應分別達(da)到其權益(yi)(yi)發電(dian)(dian)裝(zhuang)機(ji)總(zong)(zong)容(rong)量的(de)(de)(de)3%和(he)(he)8%以(yi)上。”然(ran)而，此中(zhong)(zhong)(zhong)長(chang)期(qi)規(gui)劃中(zhong)(zhong)(zhong)的(de)(de)(de)部分要(yao)求并未出臺強(qiang)有力的(de)(de)(de)管(guan)理辦法，“配額制(zhi)”的(de)(de)(de)說(shuo)法尚未形成(cheng)。

2009年以來，我國(guo)風電(dian)、光伏發(fa)電(dian)快速發(fa)展，水電(dian)保持平穩(wen)較(jiao)快發(fa)展。但(dan)在加快可(ke)再生(sheng)能(neng)源(yuan)開發(fa)利用的(de)同時，水電(dian)、風電(dian)、光伏發(fa)電(dian)的(de)送出和消納(na)問題開始顯(xian)現(xian)。2009年12月，《可(ke)再生(sheng)能(neng)源(yuan)法》進行(xing)了修訂，修訂的(de)重(zhong)點(dian)就是明確(que)了“全額保障性(xing)收購”，推行(xing)強制“上網(wang)”。

2012年2月，國家能(neng)源局出臺(tai)《可再生能(neng)源電力配額管理辦法(討(tao)論稿)》，明(ming)確發(fa)電企(qi)(qi)業承(cheng)擔發(fa)展(zhan)可再生能(neng)源義務，電網企(qi)(qi)業是保(bao)障性(xing)收購配額的(de)義務主體，地方政府(fu)則(ze)承(cheng)擔消納配額的(de)義務。

2014年8月(yue)，時(shi)任國(guo)家能(neng)源局局長吳新雄在嘉興分布式光伏(fu)發電現場(chang)交流會上(shang)表示(shi)，能(neng)源局將研究出臺各(ge)省用電清(qing)潔能(neng)源配(pei)額政策(ce)，將各(ge)省非化石能(neng)源生產消費量作為碳排放(fang)、控制(zhi)能(neng)源消費總量考核的依據。

但是(shi)，由于牽(qian)扯電網企業的利益、可(ke)再(zai)生能(neng)源資源分布(bu)不平衡、技術以及(ji)配(pei)額的確(que)定(ding)和分配(pei)等(deng)問題，可(ke)再(zai)生能(neng)源配(pei)額制遲(chi)遲(chi)沒能(neng)進入實施階段。

多年來，數易其稿，多次(ci)(ci)征(zheng)求(qiu)(qiu)意見(jian)，被媒體(ti)戲稱為(wei)“最(zui)難產的”配額(e)制。僅2018年，國(guo)(guo)家(jia)發(fa)改委就發(fa)布了三次(ci)(ci)配額(e)制的征(zheng)求(qiu)(qiu)意見(jian)。此(ci)次(ci)(ci)，《消(xiao)納(na)保障機制》又采(cai)用“可再生(sheng)能(neng)源消(xiao)納(na)責任(ren)權重”替(ti)代了在2018年三次(ci)(ci)征(zheng)求(qiu)(qiu)意見(jian)稿以(yi)及原有國(guo)(guo)務院(yuan)、國(guo)(guo)家(jia)發(fa)展改革委、國(guo)(guo)家(jia)能(neng)源局(ju)發(fa)布的相關(guan)文件中使用的“配額(e)”名稱。

國家發展改革委能(neng)(neng)源研(yan)究(jiu)所可(ke)再生能(neng)(neng)源發展中(zhong)心(xin)副主任(ren)陶冶(ye)表示(shi)：“《消納(na)保障機制》相對于2018年11月的(de)配(pei)額制征求意見稿內容變動(dong)不大，這次用‘可(ke)再生能(neng)(neng)源消納(na)責(ze)任(ren)權重’替(ti)代‘配(pei)額’，充分體(ti)現各類承擔消納(na)責(ze)任(ren)的(de)市場主體(ti)及所有電力(li)(li)消費者共同履(lv)行可(ke)再生能(neng)(neng)源電力(li)(li)消納(na)責(ze)任(ren)的(de)政策初衷。”

在(zai)總體目標和市場(chang)化思路(lu)方(fang)面，消納保(bao)(bao)障(zhang)機制(zhi)(zhi)與當(dang)前的電力(li)體制(zhi)(zhi)改(gai)革、電力(li)市場(chang)建(jian)設是一致的，通(tong)(tong)過建(jian)立有(you)足夠保(bao)(bao)障(zhang)力(li)和可操作性的具(ju)體措施，打通(tong)(tong)管(guan)理、機制(zhi)(zhi)和電力(li)輸送物理通(tong)(tong)道。陶冶說：“配額制(zhi)(zhi)叫了那(nei)么多年，一開始沒有(you)電力(li)市場(chang)建(jian)設時叫配額制(zhi)(zhi)沒有(you)問題(ti)，現在(zai)電力(li)市場(chang)逐(zhu)步發展(zhan)，叫配額制(zhi)(zhi)會(hui)感(gan)覺像是個行政手(shou)段。”

大唐(tang)集團李海濤長期從事可再生能源(yuan)研究，他對記者表示：“無論從名頭還(huan)是(shi)內容來(lai)看，《消(xiao)(xiao)納(na)保障(zhang)機(ji)制(zhi)》對可再生能源(yuan)電(dian)力消(xiao)(xiao)納(na)的保障(zhang)作(zuo)用毋庸置疑，由‘配(pei)額(e)制(zhi)’改為(wei)‘消(xiao)(xiao)納(na)保障(zhang)機(ji)制(zhi)’，由考核(he)供(gong)給側改為(wei)考核(he)消(xiao)(xiao)費側，由‘國務(wu)院發(fa)文’改為(wei)‘部(bu)委發(fa)文’，既(ji)是(shi)順應(ying)行業形勢(shi)變化，也(ye)是(shi)各方(fang)利益平(ping)衡(heng)的結(jie)果。”

政策更多是建立長效機制，不只為消納

在配(pei)額制多年的孕育(yu)過程中(zhong)，棄(qi)(qi)水、棄(qi)(qi)風(feng)、棄(qi)(qi)光(guang)問題已經開始變(bian)得愈發嚴重(zhong)。以風(feng)電為例，2011年和(he)2012年棄(qi)(qi)風(feng)率(lv)分別達(da)到16.23%和(he)17.12%。

在(zai)配額(e)制遲遲無法(fa)明確(que)的情況下，針對(dui)“三(san)棄”問題，國家能源主管部(bu)門(men)曾下發多(duo)份綱領性文件(jian)在(zai)政策上(shang)進行推動。

最近下發的是2018年底的《清潔能源(yuan)消(xiao)納行(xing)動計劃（2018-2020年）》，文件要求到(dao)2020年基本(ben)解決清潔能源(yuan)消(xiao)納問題：2020年，風電(dian)利(li)用率達到(dao)國(guo)際先進水平（力爭達到(dao)95%左右(you)），棄(qi)光率低于5%，全國(guo)水能利(li)用率95%以上，核電(dian)實現安全保障性消(xiao)納。

上述目(mu)標(biao)并不高，與2018年實際情況已經非常(chang)接近(jin)。2018年全年棄(qi)水(shui)(shui)電(dian)量約691億(yi)千瓦時，在來水(shui)(shui)好于2017年的情況下(xia)，全國平均(jun)(jun)水(shui)(shui)能(neng)利用率達到(dao)95%左右；棄(qi)風電(dian)量277億(yi)千瓦時，全國平均(jun)(jun)棄(qi)風率7%，同比下(xia)降5個百(bai)分(fen)點(dian)；棄(qi)光電(dian)量54.9億(yi)千瓦時，全國平均(jun)(jun)棄(qi)光率3%，同比下(xia)降2.8個百(bai)分(fen)點(dian)。

而到了(le)2019年第一(yi)季(ji)度，《清潔能(neng)源消納行動計劃》目前(qian)已(yi)經提前(qian)完成。根據國家能(neng)源局(ju)數據，今年一(yi)季(ji)度，全國平均棄風率(lv)4%，同(tong)比下(xia)降4.5個百分(fen)點(dian)；全國棄光率(lv)2.7%，同(tong)比下(xia)降1.7個百分(fen)點(dian)；全國基本無棄水。

那么，在(zai)水、風、光都已經達到消納預期的(de)現(xian)在(zai)，是(shi)否還(huan)有必要出(chu)臺《消納保障機(ji)制》呢(ni)？李(li)海濤表(biao)示(shi)，對于一(yi)(yi)項(xiang)十年(nian)磨(mo)一(yi)(yi)劍、艱辛出(chu)臺的(de)政策，其著眼點一(yi)(yi)定不(bu)會是(shi)解(jie)決(jue)(jue)某個具體(ti)問題，如果(guo)認為保障機(ji)制僅僅是(shi)為了解(jie)決(jue)(jue)消納，顯然(ran)低估了其支持(chi)新(xin)能源行業發展乃至(zhi)能源轉型的(de)重大意義(yi)。

中國工程院(yuan)院(yuan)士、原副院(yuan)長(chang)杜祥琬對(dui)記者(zhe)表(biao)示，盡(jin)管目前水、風、光的(de)棄電率(lv)已經接近或達到相關目標要求(qiu)，但是必須要出臺(tai)《消納(na)保障機制(zhi)》這樣(yang)的(de)政策，建立可再生能源(yuan)發(fa)展的(de)長(chang)效機制(zhi)，防(fang)止棄水率(lv)、棄風率(lv)、棄光率(lv)再次回升(sheng)。

從目前(qian)來(lai)(lai)看，要達成2030年(nian)20%的非化石(shi)(shi)能源比重目標(biao)(biao)并不容易，特別是(shi)隨著能源消(xiao)費總量越(yue)(yue)來(lai)(lai)越(yue)(yue)大，非化石(shi)(shi)能源占比指標(biao)(biao)的提升(sheng)越(yue)(yue)來(lai)(lai)越(yue)(yue)難(nan)，必須要有分解落(luo)實責任的機制(zhi)和手段。

李(li)海濤認為(wei)：“保障機(ji)制(zhi)的(de)實(shi)施，將可(ke)再生能源(yuan)(yuan)發展責任(ren)以(yi)(yi)電力消納(na)權重的(de)形(xing)式分解到省級政(zheng)府，通過(guo)逐(zhu)年提高權重指標，以(yi)(yi)及(ji)未(wei)來可(ke)能制(zhi)定(ding)的(de)考(kao)核機(ji)制(zhi)，對地方(fang)政(zheng)府形(xing)成責任(ren)約束，推動能源(yuan)(yuan)轉型不斷深入，形(xing)成能源(yuan)(yuan)低碳發展的(de)長效機(ji)制(zhi)。”

重在落實

《消納保障(zhang)機制》一出，是否就意味著阻礙可再生能源發展的所有因素都會退(tui)避三舍(she)、煙消云散呢？

當然不會(hui)如此簡(jian)單。能源(yuan)(yuan)基金會(hui)清(qing)潔(jie)電(dian)力項目主任陸(lu)一川對記者(zhe)表示(shi)，《消(xiao)(xiao)納保障機制》的(de)出(chu)臺僅僅是一個開端，隨后各(ge)省級能源(yuan)(yuan)主管部(bu)門會(hui)牽頭制定(ding)本省的(de)消(xiao)(xiao)納實(shi)施(shi)方案，落實(shi)消(xiao)(xiao)納責任權重，這才是最(zui)重要(yao)的(de)，因為(wei)各(ge)省具體的(de)實(shi)施(shi)方案與各(ge)個市場主體最(zui)有切身利益，是《消(xiao)(xiao)納保障機制》能否(fou)落實(shi)的(de)關鍵。

此(ci)前地方(fang)政(zheng)府曾(ceng)出臺過(guo)與《可(ke)再生能源法》相違背(bei)的政(zheng)策文件，包括(kuo)全電(dian)量(liang)交易等，甚至借(jie)“電(dian)力體制改革(ge)”的名義違反《可(ke)再生能源法》，而(er)這些(xie)現(xian)象都(dou)不應當持續(xu)存在。

這次(ci)《消納(na)保障機(ji)制》明確(que)，國務院能源主管部門對(dui)各省級行(xing)政區(qu)域消納(na)責(ze)任權(quan)(quan)重完成(cheng)情況(kuang)進(jin)行(xing)監測評價，對(dui)超額完成(cheng)消納(na)責(ze)任權(quan)(quan)重（超過(guo)激勵性消納(na)責(ze)任權(quan)(quan)重）的省級行(xing)政區(qu)域予以鼓勵，對(dui)未完成(cheng)消納(na)責(ze)任權(quan)(quan)重的市場主體要求限期整改(gai)，將(jiang)可再生能源消費量與能耗“雙控”考核掛鉤(gou)。

而省級(ji)能源主管部(bu)門(men)負責(ze)對承(cheng)擔消(xiao)納責(ze)任(ren)的市場(chang)(chang)(chang)主體(ti)進(jin)行(xing)考核，負責(ze)督促未履行(xing)消(xiao)納責(ze)任(ren)的電力市場(chang)(chang)(chang)主體(ti)限期(qi)整改(gai)，對未按(an)期(qi)完成整改(gai)的市場(chang)(chang)(chang)主體(ti)依法依規予以處(chu)理，將其列入(ru)電力市場(chang)(chang)(chang)主體(ti)不良信用記錄，予以聯合懲戒。

盡管(guan)懲罰(fa)(fa)和獎(jiang)勵都不(bu)是(shi)(shi)很大，也沒有罰(fa)(fa)款，但陶(tao)冶對(dui)于《消納(na)保(bao)障(zhang)機制》的(de)(de)實(shi)施還(huan)是(shi)(shi)很有信心的(de)(de)，他表示，“把(ba)國家非化石能(neng)源(yuan)(yuan)目(mu)標(biao)(biao)轉移(yi)到地(di)方去(qu)，這個(ge)最(zui)低責任指(zhi)(zhi)標(biao)(biao)就(jiu)是(shi)(shi)消納(na)指(zhi)(zhi)標(biao)(biao)，激勵性指(zhi)(zhi)標(biao)(biao)的(de)(de)目(mu)的(de)(de)是(shi)(shi)希(xi)望各個(ge)地(di)方能(neng)把(ba)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)消納(na)提到一個(ge)相對(dui)高的(de)(de)水(shui)平。激勵性指(zhi)(zhi)標(biao)(biao)更多的(de)(de)是(shi)(shi)掛鉤對(dui)能(neng)耗總(zong)量和強度的(de)(de)‘雙控’，而地(di)方和企業所使用(yong)的(de)(de)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)，是(shi)(shi)不(bu)計入自身的(de)(de)能(neng)源(yuan)(yuan)消費量的(de)(de)，那這部分能(neng)源(yuan)(yuan)就(jiu)可(ke)以用(yong)來抵消超(chao)額部分，地(di)方是(shi)(shi)有動(dong)力去(qu)實(shi)施的(de)(de)。另外(wai)隨著政(zheng)策不(bu)斷完善，我對(dui)此還(huan)是(shi)(shi)很有信心的(de)(de)。”