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建立清潔低(di)碳(tan)、安全高效的(de)(de)現代能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)體系，推動能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)結(jie)構轉型升級，需要加快可(ke)再生(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)發展。當前，可(ke)再生(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)行業(ye)面臨補(bu)(bu)貼(tie)資金(jin)與其(qi)快速增長的(de)(de)規模不匹(pi)配問題。4月10日(ri)，國家能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)局發布關于《中(zhong)華人民共(gong)和國能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法（征(zheng)(zheng)(zheng)求(qiu)意(yi)見稿）》（下稱(cheng)《能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法（征(zheng)(zheng)(zheng)求(qiu)意(yi)見稿）》）公(gong)(gong)開征(zheng)(zheng)(zheng)求(qiu)意(yi)見公(gong)(gong)告。《能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法（征(zheng)(zheng)(zheng)求(qiu)意(yi)見稿）》共(gong)11章(zhang)117條，是否能(neng)(neng)(neng)通(tong)過這次立法解決可(ke)再生(sheng)(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)行業(ye)面臨的(de)(de)補(bu)(bu)貼(tie)資金(jin)缺口問題？

一、可再生能源補貼相關法律和政策現狀

現(xian)行的《可(ke)再(zai)生能(neng)源(yuan)法》是在(zai)電(dian)網企業統購(gou)統銷背景下的立(li)法成果，可(ke)再(zai)生能(neng)源(yuan)補(bu)貼政策(ce)可(ke)以表述為。

①補什么：可(ke)再生能(neng)源(yuan)企業上(shang)網電(dian)價高于按照常規能(neng)源(yuan)發電(dian)平均上(shang)網電(dian)價計算所發生費用之(zhi)間的差額。

②不補什么(me)：電(dian)(dian)網(wang)(wang)企(qi)(qi)業為收購可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)電(dian)(dian)量而支付的(de)合理(li)的(de)接網(wang)(wang)費(fei)(fei)用以(yi)及其他合理(li)的(de)相關費(fei)(fei)用，可(ke)以(yi)計入電(dian)(dian)網(wang)(wang)企(qi)(qi)業輸電(dian)(dian)成本，并從銷售(shou)電(dian)(dian)價(jia)中(zhong)回收；③誰(shui)買單：包括國家財政年度(du)安排的(de)專(zhuan)項資(zi)金(jin)和全國范圍內隨售(shou)電(dian)(dian)量依(yi)法征(zheng)收的(de)可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)源(yuan)電(dian)(dian)價(jia)附加(jia)收入等。

④誰管(guan)理(li)(li)：可再生(sheng)能源發展基金征收(shou)使用管(guan)理(li)(li)的具體辦法，由(you)國(guo)務(wu)院財政部門會同國(guo)務(wu)院能源、價格(ge)主管(guan)部門制(zhi)定。

《可(ke)再生能(neng)(neng)源法》經歷過一次修訂，可(ke)再生能(neng)(neng)源補貼等配套政(zheng)策也在不斷調整(zheng)。目前，可(ke)再生能(neng)(neng)源上(shang)網電(dian)量的(de)結算費用分為兩部(bu)分，一部(bu)分費用根據其上(shang)網電(dian)量、所在省份燃煤機組(zu)標桿電(dian)價(jia)計算得到(dao)，另一部(bu)分費用為國補資金，需要納入國家補貼目錄(lu)并由財政(zheng)部(bu)門將相關資金劃撥到(dao)電(dian)網企(qi)業后才能(neng)(neng)得到(dao)，目前存在較(jiao)大(da)資金缺口，不能(neng)(neng)及時(shi)回收。

為(wei)了解決補貼資金缺口問題，國(guo)家部委推出了可再生能(neng)源綠色電力證(zheng)(zheng)書(shu)（“綠證(zheng)(zheng)”）政策。

2017年(nian)1月(yue)，三部委(wei)出臺了《關于試行可(ke)(ke)再(zai)生能源綠(lv)色電(dian)(dian)力(li)證(zheng)書核(he)(he)發及自(zi)愿(yuan)認(ren)購(gou)交(jiao)易制度(du)的通知(發改能源〔2017〕132號(hao))》，擬(ni)在(zai)全(quan)國范(fan)圍內試行可(ke)(ke)再(zai)生能源（陸上風電(dian)(dian)和(he)不(bu)包括(kuo)分布式(shi)在(zai)內的光伏發電(dian)(dian)）綠(lv)證(zheng)核(he)(he)發和(he)自(zi)愿(yuan)認(ren)購(gou)制度(du)，自(zi)2017年(nian)7月(yue)1日起正式(shi)開展認(ren)購(gou)工作(zuo)，并根據市場認(ren)購(gou)情況，自(zi)2018年(nian)起適時啟(qi)動可(ke)(ke)再(zai)生能源電(dian)(dian)力(li)配額(e)考核(he)(he)和(he)綠(lv)色電(dian)(dian)力(li)證(zheng)書強制約束交(jiao)易。

2020年(nian)1月，三部委出臺了《關于促(cu)進非(fei)水可再生能源發電健康發展的若干意見》（財(cai)建〔2020〕4號(hao)），提出全面(mian)推行綠(lv)證(zheng)交易。自2021年(nian)1月1日起(qi)，實行配(pei)額(e)制下的綠(lv)證(zheng)，同時研究將燃煤發電企業(ye)優先發電權、優先保障企業(ye)煤炭(tan)進口等與(yu)綠(lv)證(zheng)掛鉤，持(chi)續擴大綠(lv)證(zheng)市場(chang)交易規(gui)模，并(bing)通過多種市場(chang)化方式推廣(guang)綠(lv)證(zheng)交易。企業(ye)通過綠(lv)證(zheng)交易獲得收入(ru)相應(ying)替代(dai)財(cai)政補貼。

二、《能源法（征求意見稿）》涉及可再生能源補貼內容及其分析

《能源法（征求意見稿）》中直接和間接涉及可再生能源補貼的內容僅有以(yi)下2條：

第(di)四十五條(tiao)〔可(ke)再(zai)(zai)(zai)生能源(yuan)(yuan)(yuan)消(xiao)(xiao)納(na)保障制(zhi)度〕國家建立可(ke)再(zai)(zai)(zai)生能源(yuan)(yuan)(yuan)電力消(xiao)(xiao)納(na)保障制(zhi)度，規定各省、自治區、直轄市(shi)社會用(yong)電量中消(xiao)(xiao)納(na)可(ke)再(zai)(zai)(zai)生能源(yuan)(yuan)(yuan)發(fa)電量的最低比重指標。供電、售(shou)電企業(ye)以及(ji)參(can)與市(shi)場(chang)化交易的電力用(yong)戶應當完成所在區域最低比重指標。

未完成消納可(ke)再生能源(yuan)發(fa)電量最低(di)比重的市(shi)場主體，可(ke)以通過市(shi)場化(hua)交易方式向(xiang)超(chao)額完成的市(shi)場主體購買額度(du)履行義務。國(guo)務院有關部門根據交易情況相(xiang)應(ying)調整可(ke)再生能源(yuan)發(fa)電補貼政策。

第四十六條〔可再生能(neng)源激勵政策〕國家制定相關財政、金融和價格等政策，支持可再生能(neng)源開發(fa)利用。

從上述(shu)內容看(kan)，《能源法（征(zheng)求意(yi)見(jian)稿）》在可再生能源補貼方面存在以下四個不足之處(chu)：

一是可再生能(neng)源(yuan)補貼(tie)對象不清晰。《能(neng)源(yuan)法（征求意見稿）》第(di)45條僅一句話(hua)涉及可再生能(neng)源(yuan)補貼(tie)，且(qie)僅限定(ding)可再生能(neng)源(yuan)發電(dian)，對最應該補貼(tie)的農村(cun)、牧區的可再生能(neng)源(yuan)利用項目以及偏遠地區和(he)海(hai)島可再生能(neng)源(yuan)獨立電(dian)力系(xi)統(tong)建設(she)等沒(mei)有提到。

二是可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)補貼和消(xiao)納相(xiang)關政策界限(xian)不(bu)清(qing)晰。2019年5月，國(guo)家發(fa)改委、國(guo)家能(neng)(neng)源(yuan)局出臺(tai)的《關于建立健全可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)電力消(xiao)納保障機制的通知(zhi)》（發(fa)改能(neng)(neng)源(yuan)〔2019〕807號），主要(yao)是解(jie)決可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)消(xiao)納問題。《能(neng)(neng)源(yuan)法(fa)（征求意見稿）》第45條中提出用戶側承擔(dan)可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)消(xiao)納義務(wu)(wu)，用戶側各(ge)義務(wu)(wu)人之間就“未完成消(xiao)納可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)發(fa)電量最低比重(zhong)”開展(zhan)的交易基本不(bu)影(ying)響補貼費(fei)用，也與“根據交易情況相(xiang)應調整可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)發(fa)電補貼政策”沒有關系(xi)。

三(san)是對擬推行(xing)的綠(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)政策(ce)缺乏支(zhi)撐。從國外實(shi)踐(jian)看，綠(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)交(jiao)易(yi)制度(du)(du)通常與可(ke)再生(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)配額制配套。因此，需要從法律層面建立配額制度(du)(du)和綠(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)交(jiao)易(yi)制度(du)(du)，明確(que)省級行(xing)政區域的義(yi)務以及承擔(dan)可(ke)再生(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)配額的具體對象。由于發改(gai)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)〔2019〕807號主(zhu)要是解決可(ke)再生(sheng)(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)消納問題(ti)，不能(neng)(neng)簡單認為供電、售(shou)電企(qi)業以及參與市(shi)場化交(jiao)易(yi)的電力用戶(hu)就(jiu)是配額制的義(yi)務人。況且(qie)，財建〔2020〕4號提(ti)出(chu)“研究將燃煤(mei)發電企(qi)業優先發電權、優先保障企(qi)業煤(mei)炭進口等與綠(lv)(lv)證(zheng)(zheng)(zheng)掛鉤(gou)”，義(yi)務人范圍(wei)超(chao)出(chu)了(le)用戶(hu)側(ce)。

四是對(dui)現行的按售電(dian)(dian)量(liang)征收(shou)的可再生能源(yuan)附(fu)(fu)加(jia)政(zheng)策后續(xu)運作模式沒有明確(que)。目(mu)前，全國范圍內隨售電(dian)(dian)量(liang)按國家標準(zhun)征收(shou)的可再生能源(yuan)電(dian)(dian)價附(fu)(fu)加(jia)是國補(bu)資金的絕對(dui)主力來(lai)(lai)源(yuan)，相當于全國的絕大(da)部(bu)分(fen)企業(ye)和居(ju)民(min)都承擔了可再生能源(yuan)義務。今后，是通過發展“配額制+綠證(zheng)交易(yi)”來(lai)(lai)取代電(dian)(dian)價附(fu)(fu)加(jia)，還是繼續(xu)維持(chi)電(dian)(dian)價附(fu)(fu)加(jia)為主、“配額制+綠證(zheng)交易(yi)”作為補(bu)充(chong)的模式，立法中(zhong)未留口子(zi)。

三、具體修改建議

建議將可再生能源(yuan)補貼單獨作(zuo)為(wei)一條，主要內容為(wei)：

國(guo)家建(jian)立(li)可再生能(neng)源(yuan)補貼制度，根據行(xing)(xing)業技術水平和市場發展情況，實(shi)(shi)行(xing)(xing)補貼退坡機制。（備(bei)注：這一款主要是明(ming)確實(shi)(shi)行(xing)(xing)可再生能(neng)源(yuan)補貼政策，但(dan)要實(shi)(shi)行(xing)(xing)退坡機制）

國家建立可再(zai)生能源(yuan)配(pei)額(e)和綠(lv)色電力證書交易制度，各省級行政區按(an)照其全社(she)會用電量承擔(dan)相應的可再(zai)生能源(yuan)配(pei)額(e)義務(wu)，相關制度由國務(wu)院能源(yuan)主管部(bu)門會同(tong)財政部(bu)門、價格主管部(bu)門制定。（備(bei)注(zhu)：這一(yi)款主要是明確配(pei)額(e)、綠(lv)證交易等(deng)基本制度，為綠(lv)證市場運轉提供支撐(cheng)）

國(guo)家(jia)財政設立(li)可(ke)再生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)發展(zhan)基(ji)金，征(zheng)收使(shi)用(yong)管(guan)理的具(ju)體辦法，由國(guo)務院財政部門(men)會(hui)同國(guo)務院能(neng)源(yuan)(yuan)、價格主管(guan)部門(men)制定。（備注：這一款留口子，將可(ke)再生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)發展(zhan)基(ji)金征(zheng)收和使(shi)用(yong)的具(ju)體制度授權國(guo)家(jia)部委通(tong)(tong)過(guo)政策調整。主要考慮以下因素：①即使(shi)推行了綠證(zheng)(zheng)交易市場(chang)，由于不同可(ke)再生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)發電項目的補貼(tie)標準不同，購(gou)買(mai)方難(nan)免(mian)會(hui)“挑肥撿廋”，可(ke)以通(tong)(tong)過(guo)額(e)外(wai)的補貼(tie)拉平不同電源(yuan)(yuan)類型(xing)補貼(tie)標準，讓他(ta)們上綠證(zheng)(zheng)市場(chang)同臺(tai)競技。②除了可(ke)再生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)發電項目，現行政策中(zhong)的一些其他(ta)類型(xing)的可(ke)再生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)項目，如(ru)獨(du)立(li)可(ke)再生(sheng)(sheng)(sheng)能(neng)源(yuan)(yuan)電力系統(tong)等，其投(tou)資費用(yong)難(nan)以通(tong)(tong)過(guo)綠證(zheng)(zheng)市場(chang)成交回收，需(xu)要繼續維持補貼(tie)政策。因此，將來的較長一段時間內可(ke)能(neng)面臨電價附加(jia)與“配額(e)制+綠證(zheng)(zheng)交易”共存的“雙軌制”運(yun)作模式）