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日(ri)前，國(guo)家發(fa)(fa)改(gai)委出臺(tai)《關于深化燃煤發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)上(shang)網電(dian)(dian)(dian)價形成機(ji)制改(gai)革的(de)指導意見》，將現行燃煤發(fa)(fa)電(dian)(dian)(dian)標(biao)桿上(shang)網電(dian)(dian)(dian)價機(ji)制改(gai)為(wei)“基準(zhun)價+上(shang)下浮動(dong)”的(de)市場化價格機(ji)制，停(ting)止(zhi)實施煤電(dian)(dian)(dian)價格聯動(dong)制度，并要求從(cong)2020年(nian)(nian)1月(yue)1日(ri)起執行。實施多年(nian)(nian)的(de)煤電(dian)(dian)(dian)價格聯動(dong)制度即將停(ting)止(zhi)，將對電(dian)(dian)(dian)力市場化改(gai)革和電(dian)(dian)(dian)力行業發(fa)(fa)展帶來怎樣的(de)影響？

一、煤電價格聯動政策沿革

回顧(gu)煤(mei)電(dian)(dian)價格聯動政策的沿革(ge)歷(li)程，其(qi)展(zhan)現出(chu)的是“市場煤(mei)”與“計劃電(dian)(dian)”之間矛盾促(cu)發(fa)、調和、再(zai)升級(ji)的螺旋式(shi)發(fa)展(zhan)歷(li)史，也見證了(le)我國煤(mei)炭市場化(hua)和電(dian)(dian)力(li)市場化(hua)的改(gai)革(ge)進程。

●“市場煤”誕生，煤、電矛盾爆發促使煤電價格聯動機制出臺

1994年，國(guo)務院全面放(fang)開煤(mei)(mei)(mei)(mei)炭價格，其中對(dui)電煤(mei)(mei)(mei)(mei)實施政府(fu)指(zhi)導定價與市(shi)場定價雙(shuang)軌(gui)制。由于(yu)政府(fu)指(zhi)導價低于(yu)市(shi)場價，煤(mei)(mei)(mei)(mei)炭企(qi)業不履行合同的(de)情況時有(you)發(fa)(fa)生，進而帶來了利益輸(shu)送(song)、煤(mei)(mei)(mei)(mei)炭質量下降、鐵路運力(li)緊張等一系列問題。2002年國(guo)家(jia)停止發(fa)(fa)布(bu)電煤(mei)(mei)(mei)(mei)指(zhi)導價，但(dan)并沒(mei)有(you)結束政府(fu)對(dui)電煤(mei)(mei)(mei)(mei)價格的(de)臨時干預。2004年，針對(dui)宏觀經濟(ji)迅速增(zeng)長下持續上漲(zhang)(zhang)的(de)煤(mei)(mei)(mei)(mei)炭價格，國(guo)家(jia)發(fa)(fa)改委(wei)發(fa)(fa)布(bu)《關于(yu)建立(li)煤(mei)(mei)(mei)(mei)電價格聯動(dong)機制的(de)意見(jian)的(de)通知(zhi)》，建立(li)了以半年為一個調(diao)整(zheng)周期、電力(li)企(qi)業消化30%煤(mei)(mei)(mei)(mei)價上漲(zhang)(zhang)因素的(de)煤(mei)(mei)(mei)(mei)電聯動(dong)機制。

●社會主義市場經濟發展要求調整煤電價格聯動機制

2012年(nian)年(nian)底(di)，為解(jie)決(jue)電(dian)(dian)煤(mei)(mei)雙(shuang)(shuang)軌制(zhi)不適(shi)應社(she)會(hui)(hui)主義(yi)市(shi)場(chang)(chang)經濟發展要(yao)求的(de)問(wen)題，更大程(cheng)度(du)更廣范(fan)圍發揮(hui)市(shi)場(chang)(chang)在煤(mei)(mei)炭配置中(zhong)的(de)基礎性作用(yong)，國務院(yuan)辦公廳(ting)發布《關(guan)于深化(hua)電(dian)(dian)煤(mei)(mei)市(shi)場(chang)(chang)化(hua)改革(ge)的(de)指(zhi)導意見(jian)》，明確于2013年(nian)起取消重點電(dian)(dian)煤(mei)(mei)合同與電(dian)(dian)煤(mei)(mei)價格雙(shuang)(shuang)軌制(zhi)，同時將煤(mei)(mei)電(dian)(dian)聯動改成以年(nian)度(du)為調整周期、電(dian)(dian)力企業消化(hua)10%煤(mei)(mei)價上漲因素。這一(yi)輪機(ji)制(zhi)調整，并非由煤(mei)(mei)、電(dian)(dian)之(zhi)間矛盾直接引發，而是在黨的(de)十八大指(zhi)導下，為完善(shan)社(she)會(hui)(hui)主義(yi)市(shi)場(chang)(chang)經濟制(zhi)度(du)實(shi)施(shi)的(de)一(yi)項重要(yao)舉措。

●在電力市場化改革中進一步完善煤電價格聯動機制

2015年年底，國(guo)家(jia)發(fa)改(gai)委發(fa)布《關于完(wan)善(shan)煤(mei)(mei)電(dian)(dian)(dian)(dian)價格聯(lian)(lian)動(dong)(dong)機(ji)(ji)制有關事(shi)項的(de)(de)通(tong)知》，意在新一(yi)輪電(dian)(dian)(dian)(dian)力(li)(li)改(gai)革(ge)大背景下進(jin)一(yi)步理順價格政策、完(wan)善(shan)聯(lian)(lian)動(dong)(dong)機(ji)(ji)制，促進(jin)煤(mei)(mei)炭(tan)(tan)、電(dian)(dian)(dian)(dian)力(li)(li)行業協調(diao)發(fa)展。這次調(diao)整，圍(wei)繞煤(mei)(mei)電(dian)(dian)(dian)(dian)基準價格分檔設計(ji)了聯(lian)(lian)動(dong)(dong)系數，在“市(shi)場(chang)煤(mei)(mei)”與“計(ji)劃電(dian)(dian)(dian)(dian)”之(zhi)間建立了更(geng)為客觀的(de)(de)聯(lian)(lian)動(dong)(dong)測算(suan)依據，使聯(lian)(lian)動(dong)(dong)機(ji)(ji)制有效錨定了2014年電(dian)(dian)(dian)(dian)煤(mei)(mei)價格與煤(mei)(mei)電(dian)(dian)(dian)(dian)價格。如果說2004年出臺煤(mei)(mei)電(dian)(dian)(dian)(dian)聯(lian)(lian)動(dong)(dong)和2012年調(diao)整煤(mei)(mei)電(dian)(dian)(dian)(dian)聯(lian)(lian)動(dong)(dong)主要是為煤(mei)(mei)炭(tan)(tan)（電(dian)(dian)(dian)(dian)煤(mei)(mei)）市(shi)場(chang)化(hua)改(gai)革(ge)服務的(de)(de)，那么2015年對(dui)機(ji)(ji)制的(de)(de)完(wan)善(shan)已表現出國(guo)家(jia)對(dui)電(dian)(dian)(dian)(dian)力(li)(li)市(shi)場(chang)化(hua)改(gai)革(ge)的(de)(de)關注，將煤(mei)(mei)電(dian)(dian)(dian)(dian)聯(lian)(lian)動(dong)(dong)作為堅持推進(jin)電(dian)(dian)(dian)(dian)力(li)(li)市(shi)場(chang)化(hua)改(gai)革(ge)的(de)(de)重要過(guo)渡性政策之(zhi)一(yi)。

●“撤標桿、斷聯動”，全力推進電力市場化改革

今年(nian)9月(yue)26日(ri)，國(guo)務院(yuan)常務會議決(jue)定2020年(nian)1月(yue)1日(ri)起取消(xiao)煤(mei)(mei)(mei)電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)(ge)聯(lian)動(dong)機制，將燃煤(mei)(mei)(mei)標(biao)桿(gan)電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)機制改為“基(ji)準價(jia)(jia)(jia)+上下浮(fu)動(dong)”的(de)市(shi)(shi)場化(hua)機制。自此，實施15年(nian)、隨煤(mei)(mei)(mei)價(jia)(jia)(jia)與電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)矛盾發(fa)展變化(hua)而不斷調整(zheng)完善的(de)煤(mei)(mei)(mei)電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)(ge)聯(lian)動(dong)機制正式結(jie)束歷史使命。從時局來看，國(guo)家從2018年(nian)7月(yue)放開(kai)4個重(zhong)點行業發(fa)用電(dian)(dian)(dian)計(ji)劃到(dao)2019年(nian)6月(yue)全(quan)面(mian)放開(kai)經營性電(dian)(dian)(dian)力用戶發(fa)用電(dian)(dian)(dian)計(ji)劃，售電(dian)(dian)(dian)側(ce)市(shi)(shi)場化(hua)在“用戶儲備”方(fang)面(mian)得到(dao)全(quan)力推進，發(fa)電(dian)(dian)(dian)側(ce)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)(ge)放開(kai)可謂(wei)已經箭在弦上；同時，燃煤(mei)(mei)(mei)發(fa)電(dian)(dian)(dian)市(shi)(shi)場化(hua)交(jiao)易電(dian)(dian)(dian)量(liang)已占(zhan)約50%、市(shi)(shi)場電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)明顯低于(yu)標(biao)桿(gan)上網電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)，煤(mei)(mei)(mei)電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)(ge)聯(lian)動(dong)機制本已失去了執行的(de)電(dian)(dian)(dian)量(liang)基(ji)礎(chu)和價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)(ge)基(ji)礎(chu)。因此，取消(xiao)煤(mei)(mei)(mei)電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)(ge)聯(lian)動(dong)是推進電(dian)(dian)(dian)力市(shi)(shi)場化(hua)改革(ge)過程(cheng)之必然。

二、取消煤電價格聯動機制的意義

●還原市場權力，助推電力高質量發展

長期以(yi)來，燃煤(mei)(mei)發(fa)(fa)電(dian)(dian)企業依賴于煤(mei)(mei)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)聯動(dong)機制(zhi)(zhi)緩解(jie)(jie)電(dian)(dian)煤(mei)(mei)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)上漲(zhang)壓力(li)(li)，特別是2016年至今煤(mei)(mei)炭(tan)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)高位(wei)運行，各大國有發(fa)(fa)電(dian)(dian)集團多(duo)次呼吁啟(qi)動(dong)煤(mei)(mei)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)聯動(dong)機制(zhi)(zhi)疏解(jie)(jie)經(jing)營(ying)困難。但在宏觀經(jing)濟整體承(cheng)受下行壓力(li)(li)的(de)環境下，將能(neng)源成(cheng)(cheng)本(ben)(ben)的(de)增量(liang)向終端(duan)傳遞已(yi)很(hen)難實(shi)現，反倒是需要通過電(dian)(dian)力(li)(li)市(shi)場(chang)(chang)化改革進一步降低用(yong)戶(hu)用(yong)電(dian)(dian)成(cheng)(cheng)本(ben)(ben)。取消煤(mei)(mei)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)聯動(dong)機制(zhi)(zhi)，將對價(jia)(jia)(jia)格(ge)(ge)的(de)調整權(quan)力(li)(li)由(you)政府(fu)歸還于市(shi)場(chang)(chang)，打破了以(yi)往政府(fu)主(zhu)導協調的(de)煤(mei)(mei)、電(dian)(dian)之困，發(fa)(fa)電(dian)(dian)企業面臨的(de)市(shi)場(chang)(chang)風險從成(cheng)(cheng)本(ben)(ben)側向成(cheng)(cheng)本(ben)(ben)-收入(ru)雙(shuang)側延展，既可加速落(luo)后的(de)燃煤(mei)(mei)機組資產(chan)出清，還可鼓勵發(fa)(fa)電(dian)(dian)企業進入(ru)市(shi)場(chang)(chang)展開競爭，對消解(jie)(jie)電(dian)(dian)力(li)(li)過剩(sheng)產(chan)能(neng)和電(dian)(dian)力(li)(li)高質量(liang)發(fa)(fa)展形成(cheng)(cheng)助推作用(yong)。

●促進資產重組，助力能源清潔低碳發展

煤(mei)電(dian)(dian)聯(lian)(lian)動(dong)機(ji)制取消后，盈利(li)穩定性成(cheng)為(wei)煤(mei)電(dian)(dian)企(qi)業關注的關鍵問題，尋求縱(zong)向和(he)橫(heng)(heng)向資(zi)產(chan)(chan)(chan)重組的需要將(jiang)更為(wei)迫切(qie)(qie)。縱(zong)向而(er)言，煤(mei)電(dian)(dian)聯(lian)(lian)營成(cheng)為(wei)煤(mei)炭產(chan)(chan)(chan)能(neng)過剩、煤(mei)價居高不下環境中降低發(fa)電(dian)(dian)成(cheng)本的優選方式，“外部聯(lian)(lian)動(dong)”轉化為(wei)“內部聯(lian)(lian)動(dong)”，將(jiang)有(you)利(li)于緩解發(fa)電(dian)(dian)企(qi)業承受(shou)兩(liang)頭風(feng)險(xian)的壓力(li)，進而(er)為(wei)經營重點向電(dian)(dian)力(li)市(shi)(shi)場和(he)電(dian)(dian)力(li)用戶轉移提供戰略空間。橫(heng)(heng)向而(er)言，燃煤(mei)發(fa)電(dian)(dian)企(qi)業將(jiang)加(jia)大(da)向清(qing)潔能(neng)源發(fa)電(dian)(dian)靠攏的步伐，加(jia)速吸收多元非煤(mei)機(ji)組進入資(zi)產(chan)(chan)(chan)組合(he)，一(yi)方面切(qie)(qie)合(he)綠色發(fa)展要求，另一(yi)方面提升風(feng)險(xian)應(ying)對能(neng)力(li)和(he)市(shi)(shi)場競爭能(neng)力(li)。

●理順價格機制，化解煤電經營“堰塞湖”

在(zai)社會(hui)降成(cheng)本(ben)大(da)環境下，政(zheng)策明確(que)提出(chu)了明年暫不(bu)上(shang)(shang)浮(fu)電價(jia)要求(qiu)，但隨(sui)著電力供(gong)(gong)需(xu)逐漸向均衡點(dian)回調以及價(jia)格機(ji)制(zhi)(zhi)順(shun)暢(chang)后的(de)補強作用(yong)發(fa)揮，燃(ran)煤(mei)(mei)發(fa)電企(qi)業可(ke)以主(zhu)動通過市場(chang)交易方式合理傳導發(fa)電成(cheng)本(ben)甚至(zhi)獲取市場(chang)化利潤，以往等(deng)待政(zheng)府重啟煤(mei)(mei)電聯動的(de)日子一去(qu)不(bu)復返。市場(chang)化機(ji)制(zhi)(zhi)實質(zhi)上(shang)(shang)將(jiang)為煤(mei)(mei)電企(qi)業化解(jie)近年來累積的(de)經營困境提供(gong)(gong)“自助”選項，而更深(shen)入地觸碰到用(yong)戶需(xu)求(qiu)，也將(jiang)促使煤(mei)(mei)電企(qi)業豐富供(gong)(gong)電服務“自選”動作，打通經營環節，激發(fa)經營活(huo)力。

●進一步細化完善煤電上網價格機制，降低政策不確定性風險

三、問題與建議

一(yi)方面，“基(ji)準+浮動(dong)”制度需(xu)要與(yu)原有(you)市場(chang)(chang)(chang)化交易機制有(you)效銜接。目前(qian)經(jing)營性用戶(hu)(hu)已全(quan)面放(fang)開(kai)進入市場(chang)(chang)(chang)，可選(xuan)(xuan)擇與(yu)發(fa)電(dian)(dian)(dian)企(qi)業開(kai)展直(zhi)接交易或者委托售電(dian)(dian)(dian)公(gong)司間(jian)(jian)接獲得(de)市場(chang)(chang)(chang)化供電(dian)(dian)(dian)。取消燃煤標桿(gan)電(dian)(dian)(dian)價(jia)后(hou)煤電(dian)(dian)(dian)全(quan)部進入市場(chang)(chang)(chang)，此時市場(chang)(chang)(chang)化用戶(hu)(hu)如(ru)何(he)在(zai)沒(mei)有(you)統(tong)一(yi)限(xian)(xian)價(jia)的(de)長期協議合同（各省(sheng)限(xian)(xian)價(jia)要求(qiu)不同）與(yu)有(you)統(tong)一(yi)浮動(dong)上下(xia)限(xian)(xian)的(de)合同之間(jian)(jian)進行選(xuan)(xuan)擇，其(qi)差異及影響還需(xu)要在(zai)各省(sheng)細則出臺后(hou)予以確(que)定。只有(you)打(da)消參(can)與(yu)市場(chang)(chang)(chang)的(de)政策(ce)性風(feng)險念頭，政府實施有(you)效引導，才(cai)能真正(zheng)提高用戶(hu)(hu)進入市場(chang)(chang)(chang)的(de)積極性。

另(ling)一方面，“基(ji)準(zhun)+浮動(dong)”制度需要(yao)與兜底用戶價(jia)(jia)格機(ji)制有效(xiao)銜接(jie)。政策提(ti)出(chu)“浮動(dong)范圍(wei)為上浮不超過10%，下浮不超過15%，具(ju)體(ti)電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)由(you)發電(dian)(dian)(dian)(dian)企(qi)業、售電(dian)(dian)(dian)(dian)公司、電(dian)(dian)(dian)(dian)力用戶等協(xie)商或(huo)競價(jia)(jia)決定”。對于(yu)居民(min)農(nong)業等管制用戶、可進市(shi)場但(dan)暫未進市(shi)場用戶、從市(shi)場中退出(chu)的用戶，由(you)于(yu)未明確(que)(que)電(dian)(dian)(dian)(dian)網企(qi)業可作(zuo)為協(xie)商競價(jia)(jia)主體(ti)，因此很可能要(yao)求按照基(ji)準(zhun)價(jia)(jia)購電(dian)(dian)(dian)(dian)。如(ru)此一來，在目錄電(dian)(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)被鎖(suo)定條件下，未來基(ji)準(zhun)價(jia)(jia)格的確(que)(que)定方式和定價(jia)(jia)頻率(lv)都將直接(jie)影響(xiang)到(dao)電(dian)(dian)(dian)(dian)網企(qi)業經營(ying)，對承擔管制用戶供電(dian)(dian)(dian)(dian)兜底責任(ren)、提(ti)高(gao)服務質量形成不確(que)(que)定性(xing)風(feng)險。

因此(ci)，建議盡(jin)快細(xi)(xi)化完善煤電(dian)(dian)上網價格機制(zhi)，明確“基準(zhun)價+上下浮動”市場化機制(zhi)的(de)具體執行方式。由省(sheng)級(ji)價格主管部門(men)制(zhi)定本(ben)省(sheng)管理細(xi)(xi)則，根據(ju)當(dang)地發(fa)電(dian)(dian)企(qi)業市場影響力、電(dian)(dian)源結(jie)構與成本(ben)情況、售電(dian)(dian)公司成熟(shu)度(du)等，明確參(can)與市場主體權責，規(gui)范(fan)協商或競價流程，防范(fan)市場力，保障市場透(tou)明有效。

●電力市場化深入推進，亟待妥善解決電價交叉補貼問題

取消煤(mei)電(dian)(dian)價格(ge)聯動(dong)機制(zhi)、建(jian)立基準加(jia)(jia)(jia)浮動(dong)價格(ge)機制(zhi)，是深入(ru)推進電(dian)(dian)力(li)(li)市(shi)(shi)場(chang)(chang)化(hua)改(gai)革(ge)的(de)(de)結(jie)果(guo)，更(geng)反(fan)映出(chu)國家加(jia)(jia)(jia)快推進電(dian)(dian)力(li)(li)市(shi)(shi)場(chang)(chang)化(hua)建(jian)設的(de)(de)決心。可以(yi)預(yu)見，未(wei)來市(shi)(shi)場(chang)(chang)化(hua)電(dian)(dian)量比重將繼續(xu)快速增長。煤(mei)電(dian)(dian)標桿制(zhi)度取消以(yi)及放開煤(mei)電(dian)(dian)進入(ru)市(shi)(shi)場(chang)(chang)后，對于(yu)平(ping)衡(heng)優發優購電(dian)(dian)力(li)(li)需(xu)求提(ti)出(chu)更(geng)大(da)挑戰(zhan)，如何(he)穩(wen)定(ding)來自發電(dian)(dian)側低價電(dian)(dian)源的(de)(de)電(dian)(dian)價交(jiao)叉補貼來源成為(wei)矛盾(dun)焦點(dian)之(zhi)一；同時隨著(zhu)電(dian)(dian)能替(ti)代推進、再(zai)電(dian)(dian)氣化(hua)發展，居民(min)用電(dian)(dian)量在(zai)社(she)會總用電(dian)(dian)量中的(de)(de)占比正迅速提(ti)高，加(jia)(jia)(jia)之(zhi)工商業電(dian)(dian)價持(chi)續(xu)下(xia)降等政策性因素，電(dian)(dian)價交(jiao)叉補貼需(xu)求持(chi)續(xu)增大(da)、來源擾動(dong)卻逐漸(jian)加(jia)(jia)(jia)強的(de)(de)矛盾(dun)更(geng)為(wei)突出(chu)。

因此建(jian)議針對電(dian)(dian)價(jia)(jia)交(jiao)叉(cha)(cha)補(bu)(bu)貼(tie)問題推(tui)出一攬子(zi)政策，做(zuo)好妥善(shan)處理工作。一是建(jian)立國(guo)家層(ceng)面電(dian)(dian)力普(pu)遍(bian)(bian)服務(wu)制度(du)，明確(que)政府和電(dian)(dian)網企(qi)業在實現電(dian)(dian)力普(pu)遍(bian)(bian)服務(wu)中的權責關系；二是借(jie)機于(yu)輸配(pei)電(dian)(dian)分(fen)電(dian)(dian)壓等級核價(jia)(jia)，在測算(suan)電(dian)(dian)價(jia)(jia)交(jiao)叉(cha)(cha)補(bu)(bu)貼(tie)總規模基礎上(shang)，進一步(bu)明確(que)交(jiao)叉(cha)(cha)補(bu)(bu)貼(tie)的具體形(xing)(xing)式(shi)以(yi)及來源需求(qiu)，將交(jiao)叉(cha)(cha)補(bu)(bu)貼(tie)從輸配(pei)電(dian)(dian)價(jia)(jia)中分(fen)離，推(tui)進“暗補(bu)(bu)”轉(zhuan)“明補(bu)(bu)”工作；三是完善(shan)居(ju)民階梯(ti)電(dian)(dian)價(jia)(jia)制度(du)，將用戶間(jian)電(dian)(dian)價(jia)(jia)交(jiao)叉(cha)(cha)補(bu)(bu)貼(tie)形(xing)(xing)式(shi)逐步(bu)轉(zhuan)化為居(ju)民內部交(jiao)叉(cha)(cha)補(bu)(bu)貼(tie)形(xing)(xing)式(shi)。