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“十三(san)五(wu)(wu)”時(shi)期，我(wo)國(guo)(guo)制定了到(dao)2020年萬(wan)元國(guo)(guo)內(nei)生產總值能(neng)耗(hao)比2015年下降15%，能(neng)源消(xiao)費總量(liang)控制在50億噸標(biao)準煤(mei)(mei)以(yi)內(nei)的(de)“雙控”目標(biao)，并(bing)要求屆時(shi)煤(mei)(mei)炭(tan)占能(neng)源消(xiao)費總量(liang)比重(zhong)(zhong)下降到(dao)58%以(yi)下。5月29日，國(guo)(guo)家發展改革委能(neng)源研究所發布(bu)《“十三(san)五(wu)(wu)”時(shi)期重(zhong)(zhong)點部門(men)煤(mei)(mei)控中期評估及后(hou)期展望》執行報告指出，“十三(san)五(wu)(wu)”以(yi)來(lai)，重(zhong)(zhong)點部門(men)支撐(cheng)全國(guo)(guo)煤(mei)(mei)控目標(biao)任務全面完成，“十三(san)五(wu)(wu)”后(hou)期，我(wo)國(guo)(guo)實現煤(mei)(mei)炭(tan)減量(liang)替代目標(biao)仍面臨諸多(duo)挑(tiao)戰。

煤炭消費總量控制目標完成情況好于預期

根據國(guo)家(jia)統(tong)計(ji)局(ju)初步核算，2018年(nian)(nian)(nian)，我(wo)國(guo)超額(e)完(wan)成(cheng)(cheng)能源總量(liang)(liang)和(he)強(qiang)度(du)“雙控”目(mu)(mu)標(biao)(biao)(biao)。2018年(nian)(nian)(nian)，我(wo)國(guo)一次(ci)能源消(xiao)(xiao)費總量(liang)(liang)46.4億(yi)(yi)噸標(biao)(biao)(biao)準煤(mei)，比(bi)(bi)上年(nian)(nian)(nian)增長(chang)3.3%；單(dan)(dan)位(wei)GDP能耗(hao)相比(bi)(bi)上年(nian)(nian)(nian)下(xia)降(jiang)約3.1%，超過全年(nian)(nian)(nian)下(xia)降(jiang)3%的(de)(de)目(mu)(mu)標(biao)(biao)(biao)任務。報告(gao)(gao)指出(chu)，從“十(shi)(shi)三(san)(san)五(wu)”目(mu)(mu)標(biao)(biao)(biao)完(wan)成(cheng)(cheng)進展看(kan)(kan)，2015～2018年(nian)(nian)(nian)，我(wo)國(guo)一次(ci)能源消(xiao)(xiao)費總量(liang)(liang)增長(chang)了3.4億(yi)(yi)噸標(biao)(biao)(biao)準煤(mei)，僅(jin)相當于(yu)“十(shi)(shi)三(san)(san)五(wu)”增量(liang)(liang)控制目(mu)(mu)標(biao)(biao)(biao)的(de)(de)48%；我(wo)國(guo)單(dan)(dan)位(wei)GDP能耗(hao)累(lei)計(ji)下(xia)降(jiang)11.3%，完(wan)成(cheng)(cheng)“十(shi)(shi)三(san)(san)五(wu)”能耗(hao)強(qiang)度(du)降(jiang)低目(mu)(mu)標(biao)(biao)(biao)的(de)(de)73.4%，超額(e)完(wan)成(cheng)(cheng)60%的(de)(de)進度(du)目(mu)(mu)標(biao)(biao)(biao)要求。從煤(mei)炭(tan)消(xiao)(xiao)費情況看(kan)(kan)，2016年(nian)(nian)(nian)我(wo)國(guo)煤(mei)炭(tan)占一次(ci)能源消(xiao)(xiao)費總量(liang)(liang)比(bi)(bi)重為62%，2017年(nian)(nian)(nian)下(xia)降(jiang)到60.4%，2018年(nian)(nian)(nian)進一步下(xia)降(jiang)到59.0%。報告(gao)(gao)預計(ji)，到2020年(nian)(nian)(nian)有望實現(xian)煤(mei)炭(tan)在一次(ci)能源消(xiao)(xiao)費中(zhong)的(de)(de)占比(bi)(bi)下(xia)降(jiang)到58%。

據(ju)國家發展改革委能源研究所能效中心有關人士(shi)介(jie)紹，“十三(san)五”時期，國家對重點部門沒(mei)有制(zhi)定煤(mei)炭(tan)(tan)消費(fei)總(zong)(zong)量(liang)控(kong)制(zhi)目標，僅在行業發展規劃中制(zhi)定了能效提(ti)升、污(wu)染物減排、結構調(diao)整等具體約束目標，此外，在供給側結構性改革背景下，針(zhen)對煤(mei)炭(tan)(tan)、鋼鐵、電力等制(zhi)定了去產能或產能控(kong)制(zhi)總(zong)(zong)體目標。在中國煤(mei)炭(tan)(tan)消費(fei)總(zong)(zong)量(liang)控(kong)制(zhi)方案和(he)政(zheng)策研究項(xiang)目中，針(zhen)對重點部門提(ti)出了2020年(nian)煤(mei)炭(tan)(tan)消費(fei)總(zong)(zong)量(liang)控(kong)制(zhi)目標，以及節能環保(bao)、結構優化等具體目標。

報告分(fen)析(xi)，從(cong)重點部(bu)(bu)門情況(kuang)看，單位產品能耗(hao)(hao)持續(xu)下(xia)(xia)降(jiang)(jiang)，裝(zhuang)備大型(xing)化(hua)加快發展，為重點部(bu)(bu)門煤(mei)炭消費減量替代奠定了堅實(shi)基礎。具體到火電部(bu)(bu)門而(er)言，“十三五”時期(qi)，我國(guo)制(zhi)定了現役煤(mei)電機(ji)組(zu)經過改造以(yi)后平均(jun)供(gong)電煤(mei)耗(hao)(hao)降(jiang)(jiang)至(zhi)310克(ke)標(biao)(biao)準煤(mei)/千瓦(wa)時以(yi)下(xia)(xia)的發展目標(biao)(biao)。從(cong)目標(biao)(biao)完(wan)成情況(kuang)看，2017年，我國(guo)燃(ran)(ran)煤(mei)機(ji)組(zu)平均(jun)供(gong)電煤(mei)耗(hao)(hao)為309克(ke)標(biao)(biao)準煤(mei)/千瓦(wa)時，比(bi)上年下(xia)(xia)降(jiang)(jiang)了3克(ke)標(biao)(biao)準煤(mei)/千瓦(wa)時，已經提前三年完(wan)成規劃目標(biao)(biao)。隨著高參(can)數大容量燃(ran)(ran)煤(mei)機(ji)組(zu)建成投產，預期(qi)到2020年我國(guo)平均(jun)供(gong)電煤(mei)耗(hao)(hao)還將(jiang)進一步下(xia)(xia)降(jiang)(jiang)。

我國煤炭消費沒有大幅反彈的基礎

我國(guo)煤(mei)(mei)炭(tan)消(xiao)費總量(liang)(liang)控制目(mu)標能(neng)(neng)(neng)夠(gou)超出(chu)預期(qi)完成，得(de)益于(yu)煤(mei)(mei)耗(hao)重點部門(men)的工藝路(lu)線(xian)優化、能(neng)(neng)(neng)效提升(sheng)、清潔(jie)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)替(ti)代、產(chan)能(neng)(neng)(neng)布局(ju)調整等多方(fang)面因(yin)素。通過控制煤(mei)(mei)炭(tan)消(xiao)費總量(liang)(liang)，來(lai)實(shi)現重點部門(men)優化工藝路(lu)線(xian)、提升(sheng)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)利(li)用效率(lv)、推廣(guang)清潔(jie)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)、調整產(chan)能(neng)(neng)(neng)布局(ju)的效果(guo)。

“我國推行(xing)(xing)煤(mei)炭消費(fei)(fei)減量替代并不(bu)是限制合(he)理(li)用能需求，而(er)是在綜合(he)考慮生態環(huan)境約束(shu)、產業升(sheng)級(ji)需求等(deng)因素基(ji)礎(chu)上(shang)，整合(he)推動能源供給側結(jie)構(gou)性(xing)改革和引導綠色低碳消費(fei)(fei)升(sheng)級(ji)的綜合(he)決策。”上(shang)述人(ren)士表示(shi)，控(kong)制煤(mei)炭消費(fei)(fei)不(bu)能僅依靠(kao)行(xing)(xing)政措施，需要結(jie)合(he)各地區(qu)、各行(xing)(xing)業實際情況(kuang)，從系統(tong)優化、成本(ben)最小(xiao)化等(deng)出發(fa)(fa)，利用需求減量、結(jie)構(gou)優化、技術升(sheng)級(ji)等(deng)多(duo)種(zhong)途徑，發(fa)(fa)揮市場(chang)和政府作用合(he)力。

報(bao)告指出(chu)，“十(shi)三五”以來，我國(guo)重點部門摸索的一些最佳做法(fa)實(shi)踐，為進(jin)(jin)一步深入推(tui)動煤(mei)(mei)(mei)炭減量替代工作提(ti)供了有益(yi)參考。例如，完善(shan)經(jing)濟(ji)政策，發(fa)揮價格信(xin)號對控煤(mei)(mei)(mei)的引(yin)導(dao)作用(yong)；優化區(qu)域和園區(qu)能(neng)(neng)源系(xi)統，“化零為整”促進(jin)(jin)控煤(mei)(mei)(mei)；整合推(tui)進(jin)(jin)控煤(mei)(mei)(mei)與污染治理(li)，提(ti)高控煤(mei)(mei)(mei)經(jing)濟(ji)性(xing)；提(ti)升精細用(yong)能(neng)(neng)和智(zhi)慧用(yong)能(neng)(neng)水(shui)平，實(shi)現管理(li)節能(neng)(neng)。

報(bao)告分析，我國煤(mei)控(kong)也面(mian)臨(lin)著諸多問(wen)題和挑戰。現代煤(mei)化工產業快(kuai)速(su)發(fa)展，加劇煤(mei)炭消費增(zeng)(zeng)長(chang)壓力。大范圍高力度淘汰燃煤(mei)鍋(guo)爐與保障(zhang)合理用能需(xu)求(qiu)不(bu)夠匹(pi)配。一些(xie)煤(mei)炭替(ti)代措施經濟性差，可(ke)能造成煤(mei)炭消費反彈。一些(xie)地區和行業存在刺激(ji)能源需(xu)求(qiu)增(zeng)(zeng)長(chang)的(de)傾(qing)向。

“整體來(lai)看(kan)，伴隨我國(guo)經濟加(jia)快高質量(liang)轉(zhuan)型，清潔(jie)能(neng)源(yuan)發展進(jin)一步(bu)加(jia)快，我國(guo)煤炭(tan)消費并沒有大(da)幅反彈的基礎。”上述(shu)人士稱，但伴隨電(dian)力供需形勢(shi)更加(jia)復雜，傳統(tong)化(hua)石能(neng)源(yuan)與清潔(jie)能(neng)源(yuan)競爭加(jia)劇，煤化(hua)工等行業(ye)投資過(guo)熱(re)，我國(guo)實現(xian)煤炭(tan)減量(liang)替代目標仍面臨艱巨(ju)挑(tiao)戰。

強化煤控目標約束避免煤炭消費反彈

“十(shi)三五”后期，我國(guo)實現經濟高質(zhi)量發展(zhan)的國(guo)際國(guo)內環境更(geng)加復雜，面臨的不確定性因(yin)素增(zeng)多，對(dui)進一步推動煤炭消費減量替(ti)代(dai)帶來嚴(yan)峻(jun)挑(tiao)戰。對(dui)此，報告提(ti)出(chu)以(yi)下相關建議。

一(yi)(yi)是強(qiang)化煤控(kong)目(mu)(mu)標約束，努(nu)力(li)完成煤控(kong)目(mu)(mu)標。當前(qian)，在供給側結(jie)(jie)構性改革(ge)特別(bie)是去產(chan)能(neng)、去杠(gang)桿(gan)背景下，實現煤炭(tan)消費減量替代目(mu)(mu)標面臨較好的(de)宏(hong)觀形勢。建議進一(yi)(yi)步強(qiang)化煤控(kong)目(mu)(mu)標約束，嚴(yan)格(ge)落實節能(neng)提效、結(jie)(jie)構優化、能(neng)源替代各項措施，加(jia)強(qiang)對重點耗煤行業的(de)分(fen)類指導。

二是加(jia)強對(dui)重(zhong)(zhong)點耗(hao)煤(mei)行(xing)業新建重(zhong)(zhong)大項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)的全過程監管。建議(yi)開展重(zhong)(zhong)點用能行(xing)業重(zhong)(zhong)大在建項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)的全面(mian)篩查，加(jia)強國(guo)家與地方規劃(hua)統籌(chou)銜接(jie)，確保重(zhong)(zhong)大耗(hao)能項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)建設(she)符合國(guo)家產(chan)業規劃(hua)、節(jie)(jie)能環保標(biao)(biao)準(zhun)和生態(tai)紅(hong)線要(yao)求，新建重(zhong)(zhong)點用能項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)不(bu)僅能效水平要(yao)達到國(guo)內領(ling)先、國(guo)際領(ling)先，能耗(hao)和煤(mei)耗(hao)也必(bi)須控(kong)制在總量目(mu)(mu)(mu)標(biao)(biao)范圍內。嚴格控(kong)制煤(mei)電裝機和煤(mei)化工(gong)項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)建設(she)，落實等量減量替代要(yao)求，對(dui)不(bu)符合節(jie)(jie)能環保標(biao)(biao)準(zhun)要(yao)求、未批先建的項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)全面(mian)叫停(ting)。

三(san)是(shi)大幅提(ti)升(sheng)(sheng)東部(bu)地(di)(di)區清潔(jie)能(neng)源、外(wai)送(song)電力(li)供給(gei)保障能(neng)力(li)。當前，我國(guo)京(jing)津冀、長三(san)角、珠(zhu)三(san)角以及山(shan)東、河(he)南、安徽占全國(guo)煤炭(tan)消費總量的(de)50%以上，也是(shi)我國(guo)煤炭(tan)減量替代的(de)重點地(di)(di)區。建議(yi)進一(yi)步放開天然氣、分布式(shi)能(neng)源領域投(tou)資(zi)和(he)價(jia)格管理，鼓勵(li)有條(tiao)件的(de)地(di)(di)方(fang)政府大幅增加管道天然氣、LNG、分布式(shi)可再生能(neng)源等多(duo)種供給(gei)，不斷提(ti)升(sheng)(sheng)清潔(jie)能(neng)源利用規模。加快跨(kua)區輸電基(ji)礎設施建設，鼓勵(li)東部(bu)受端地(di)(di)區采取長期協議(yi)、共(gong)同投(tou)資(zi)、兼并重組(zu)等多(duo)種方(fang)式(shi)與西部(bu)清潔(jie)能(neng)源大省加強合作，提(ti)升(sheng)(sheng)外(wai)送(song)清潔(jie)電力(li)規模和(he)保障能(neng)力(li)。

四是深化(hua)(hua)石(shi)化(hua)(hua)、煤化(hua)(hua)工(gong)領域(yu)供給側結構性改(gai)革(ge)。建議立足(zu)國內(nei)(nei)需求，嚴(yan)(yan)格控制石(shi)化(hua)(hua)、煤化(hua)(hua)工(gong)產能(neng)盲目擴張(zhang)。按(an)照國內(nei)(nei)領先(xian)、國際先(xian)進節(jie)能(neng)標(biao)(biao)準要求，以及(ji)最嚴(yan)(yan)格的生態(tai)環境、水(shui)資源約束要求，大幅提高新(xin)建產能(neng)節(jie)能(neng)環保安全標(biao)(biao)準。

五是(shi)強化(hua)新(xin)(xin)興領域(yu)用(yong)電(dian)、用(yong)氣等(deng)(deng)需求側(ce)管理(li)措(cuo)(cuo)施(shi)。隨著我國(guo)新(xin)(xin)增電(dian)力(li)(li)需求由高(gao)耗能(neng)(neng)部門到(dao)新(xin)(xin)興產業(ye)和(he)居(ju)民(min)生活領域(yu)，以及(ji)天然氣在工業(ye)園區、電(dian)力(li)(li)、居(ju)民(min)生活領域(yu)大(da)規模應用(yong)，未(wei)來可能(neng)(neng)出現(xian)電(dian)力(li)(li)和(he)天然氣峰(feng)谷差拉大(da)、供(gong)給(gei)不足等(deng)(deng)問題，對全社會煤(mei)炭(tan)減量替(ti)代帶來負面影(ying)響。要強化(hua)新(xin)(xin)興領域(yu)用(yong)電(dian)、用(yong)氣等(deng)(deng)需求側(ce)管理(li)措(cuo)(cuo)施(shi)，進一(yi)步完善峰(feng)谷價(jia)格、差別價(jia)格、階梯(ti)價(jia)格政(zheng)策，推(tui)動(dong)重點(dian)部門煤(mei)炭(tan)節約利用(yong)、高(gao)效利用(yong)、有序利用(yong)、智能(neng)(neng)利用(yong)。

六是(shi)完善“煤(mei)改(gai)氣(qi)”“煤(mei)改(gai)電(dian)”相(xiang)關政策，避免煤(mei)炭消(xiao)費出現(xian)反彈。把握“煤(mei)改(gai)氣(qi)”工(gong)(gong)作節奏，優先實施建(jian)筑節能改(gai)造和工(gong)(gong)業低溫余(yu)熱(re)利用，推廣熱(re)泵(beng)、蓄熱(re)、中低溫余(yu)熱(re)利用、大溫差長距(ju)離輸熱(re)等技(ji)術，統(tong)籌利用電(dian)力、鋼鐵、水泥(ni)等高耗(hao)能行業余(yu)熱(re)余(yu)能資(zi)源。