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“由于用地問題，我們很多項目遲遲拿不到備案、上不了網，握在手上成了擺設，想賣也賣不出去。比如在東北某地，電站建設之初，項目所在位置還是一片荒地，為明確土地性質問題，公司通過多種渠道多次向主管部門提交用地申請，但均未得到答復。結果電站建好后，又說那是一般農業用地，最終只能拆除。”近日在接受記者采訪時，中利騰暉光伏技術有限公司原國內戰略發展總裁陳杰大倒苦水，“商業電站遇到的土地問題不計其數，現在公司一步步被拖垮，與此有很大關系。”

上(shang)述情(qing)況(kuang)，只(zhi)是高歌(ge)猛進中(zhong)的(de)(de)(de)可(ke)再生(sheng)能(neng)(neng)源行業面(mian)臨(lin)土(tu)地(di)約束的(de)(de)(de)“冰山一角(jiao)”。記者了解(jie)到，除了“荒地(di)變農田(tian)”的(de)(de)(de)問題外，在基本農田(tian)紅線(xian)、生(sheng)態保護紅線(xian)、城鎮開發邊界控制(zhi)線(xian)（以下簡稱“三線(xian)”）等(deng)限制(zhi)下，光伏、風(feng)電(dian)項目土(tu)地(di)供(gong)給不足的(de)(de)(de)現(xian)象愈(yu)發凸顯(xian)。“除了部分海上(shang)風(feng)電(dian)，未來需(xu)要3-4萬平方公里的(de)(de)(de)土(tu)地(di)或空間，才能(neng)(neng)滿足可(ke)再生(sheng)能(neng)(neng)源的(de)(de)(de)實際發展(zhan)需(xu)求(qiu)。雖然用(yong)地(di)面(mian)積看起來只(zhi)占國土(tu)面(mian)積的(de)(de)(de)千分之三四，但現(xian)在寸土(tu)寸金，地(di)從哪兒來已成為(wei)制(zhi)約行業發展(zhan)的(de)(de)(de)最大(da)問題。”中(zhong)國工程(cheng)院院院士江億(yi)稱。

特別是(shi)在“30·60”雙碳目標下，“十四五”期間，我國風、光(guang)年(nian)均新增(zeng)裝機(ji)將不能低于(yu)1.2億千瓦。一(yi)(yi)邊是(shi)激增(zeng)的光(guang)伏、風電(dian)裝機(ji)需求(qiu)，一(yi)(yi)邊是(shi)巨大的項目建設用地供應缺口，棘(ji)手矛(mao)盾如(ru)何(he)化(hua)解？

“既要千方百計擴大裝機，又要克服種種用地限制，風電、光伏大規模開發土地‘卡脖子’問題越來越突出”

江億(yi)指(zhi)出，隨著光(guang)伏(fu)發電、風(feng)電設備及(ji)安(an)裝(zhuang)成本(ben)大幅降低(di)，土(tu)地成本(ben)愈發凸顯(xian)。“1平方米土(tu)地，對應約150瓦的光(guang)伏(fu)安(an)裝(zhuang)量(liang)，風(feng)電最多(duo)200瓦。風(feng)、光(guang)屬于(yu)低(di)密度能源(yuan)，必須達到一定規模才能產生效益(yi)，土(tu)地空(kong)間就(jiu)成了(le)最寶(bao)貴的資源(yuan)。但是，這些空(kong)間在哪兒？”

江億的擔憂不無道理。以電力裝機大(da)省山(shan)西(xi)為例，中國能源(yuan)建設集團投資有限公司山(shan)西(xi)分公司發(fa)布(bu)的報(bao)告——《“十四五”期間(jian)山(shan)西(xi)光伏發(fa)展面臨的挑戰和機遇(yu)》（下(xia)稱《報(bao)告》）明確(que)指出，“土(tu)地資源(yuan)緊(jin)缺(que)可能成為光伏項目發(fa)展最(zui)大(da)攔路(lu)虎”。

《報告》顯示，受“三線”劃(hua)(hua)定(ding)控(kong)制的(de)(de)土地(di)(di)面積占山(shan)西(xi)全(quan)省國土面積的(de)(de)一半(ban)，其中(zhong)劃(hua)(hua)入耕地(di)(di)紅線的(de)(de)土地(di)(di)雖然僅占25%左右，但山(shan)西(xi)省內多為(wei)黃(huang)土覆蓋的(de)(de)山(shan)地(di)(di)高原(yuan)，山(shan)區(qu)面積占比80.1%，少(shao)(shao)量平原(yuan)地(di)(di)帶幾乎全(quan)部是基(ji)本(ben)農(nong)田(tian)，開發建設光(guang)伏項目(mu)(mu)的(de)(de)機(ji)會少(shao)(shao)之又少(shao)(shao)。城郊的(de)(de)部分一般(ban)農(nong)田(tian)多數已被(bei)規劃(hua)(hua)為(wei)各(ge)類開發區(qu)，利用一般(ban)農(nong)田(tian)建設光(guang)伏復合項目(mu)(mu)的(de)(de)機(ji)會同(tong)樣(yang)很少(shao)(shao)。此外，部分縣市為(wei)擴大工業、城鎮(zhen)用地(di)(di)，一些原(yuan)本(ben)適合用來建設光(guang)伏項目(mu)(mu)的(de)(de)荒山(shan)荒坡被(bei)劃(hua)(hua)為(wei)基(ji)本(ben)農(nong)田(tian)，因(yin)土地(di)(di)屬性變更(geng)而無法作為(wei)光(guang)伏用地(di)(di)。

約束不止(zhi)在(zai)(zai)山西一地(di)。一位不愿具名的(de)風(feng)電(dian)企(qi)業人士(shi)稱，各地(di)每年的(de)建設(she)(she)用(yong)地(di)指標有限，往往優先分配給城建、交(jiao)通等領域，很難為(wei)風(feng)電(dian)項目預(yu)留空間。風(feng)電(dian)要想占用(yong)農田(tian)、荒地(di)，必須先由政府將土地(di)屬性調整為(wei)建設(she)(she)用(yong)地(di)，這在(zai)(zai)實際操(cao)作中困難重重。在(zai)(zai)此背(bei)景下，中東部、南部地(di)區的(de)風(feng)電(dian)開發(fa)已出現嚴(yan)重的(de)用(yong)地(di)問題。

多位業內人(ren)士向記者直言，新能(neng)源(yuan)開(kai)發(fa)用(yong)地問題若得不到妥善解決，將直接影響“30·60”雙碳(tan)目標(biao)的(de)(de)實現。“構建以新能(neng)源(yuan)為(wei)主體的(de)(de)新型電力(li)系(xi)統，意味著風(feng)(feng)、光(guang)將是未來(lai)主力(li)電源(yuan)。據此預估，到2025年，風(feng)(feng)、光(guang)年均(jun)新增(zeng)裝機不能(neng)低于(yu)1.2億千(qian)瓦。”陽光(guang)電源(yuan)董(dong)事長曹仁賢稱，雖正經歷飛速發(fa)展，但迄今為(wei)止我國風(feng)(feng)電、光(guang)伏(fu)裝機規模(mo)從(cong)未達(da)到上述體量，即便是按照(zhao)近年的(de)(de)正常速度推(tui)進，達(da)標(biao)也存(cun)在一(yi)定難度。“既要千(qian)方百計擴大(da)裝機，又要克服種(zhong)種(zhong)用(yong)地限制，風(feng)(feng)電、光(guang)伏(fu)大(da)規模(mo)開(kai)發(fa)土地‘卡(ka)脖(bo)子’問題將越來(lai)越突出(chu)。”

“長期以來，我國可再生能源規劃與土地生態功能保護、國土空間規劃等銜接不暢”

記者了(le)解到，在供應(ying)不足的(de)情況下(xia)，光伏(fu)、風電項目用地的(de)界定、審(shen)批更是難(nan)上加難(nan)。

“我們(men)經常遇(yu)到土地(di)政策(ce)模糊的情況，電站建設(she)之初，地(di)方上不說(shuo)能建，也(ye)沒(mei)說(shuo)不能建，部門之間互相推諉、說(shuo)法不一。作(zuo)為開發企(qi)業，我們(men)有時只(zhi)能先行建設(she)。”陳杰說(shuo)，“同(tong)一片地(di)，可(ke)以說(shuo)是荒灘荒地(di)，長幾根草、有點植(zhi)被又被說(shuo)成(cheng)林地(di)，全憑辦事人員‘一張(zhang)嘴(zui)’，沒(mei)有見(jian)到明確標準。”

中(zhong)國(guo)循環經濟協(xie)會可再生能(neng)源(yuan)專業(ye)(ye)(ye)委員會執行秘書長李丹(dan)也稱，盡管(guan)國(guo)家積極推進“多規合一(yi)”，但各(ge)主(zhu)管(guan)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)的(de)業(ye)(ye)(ye)務出發點不同(tong)(tong)，規劃、標準存在不協(xie)調(diao)、不一(yi)致(zhi)的(de)地方。而可再生能(neng)源(yuan)項目審(shen)(shen)批(pi)涉及能(neng)源(yuan)、國(guo)土(tu)、林草(cao)、環保等多個(ge)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)，“不一(yi)致(zhi)”給企業(ye)(ye)(ye)帶來非常(chang)大的(de)程(cheng)序(xu)成本(ben)。“比如(ru)，同(tong)(tong)一(yi)個(ge)項目，能(neng)源(yuan)主(zhu)管(guan)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)同(tong)(tong)意批(pi)復，到(dao)了國(guo)土(tu)資源(yuan)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)就(jiu)通不過(guo)。再如(ru)，項目在實施過(guo)程(cheng)中(zhong)，某個(ge)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)一(yi)旦調(diao)整規劃，很可能(neng)導致(zhi)項目陷入停(ting)滯狀態，或重復提交審(shen)(shen)批(pi)材料。”

金風(feng)科技董事長武鋼指出，由于針(zhen)對風(feng)電項目(mu)(mu)環境生態影響(xiang)的(de)系統研究不足，一(yi)(yi)些(xie)地區在生態保(bao)護(hu)(hu)、草地林地使用等(deng)問(wen)題上實施(shi)“一(yi)(yi)刀切”政(zheng)策，既缺乏(fa)科學依據，也(ye)嚴重影響(xiang)了行業發(fa)展。“長期以來(lai)，我國可再生能(neng)源規(gui)劃(hua)與土(tu)地生態功能(neng)保(bao)護(hu)(hu)、國土(tu)空間(jian)規(gui)劃(hua)等(deng)銜接不暢，相關政(zheng)策波動也(ye)導致部分地區已(yi)(yi)核準項目(mu)(mu)建設難(nan)、已(yi)(yi)建設項目(mu)(mu)并網難(nan)。”

武鋼進(jin)一步舉例稱，目前，風(feng)電(dian)項目建設(she)用地(di)管(guan)理主要依據2012年3月(yue)1日起施行的(de)《電(dian)力工程項目建設(she)用地(di)指(zhi)標(biao)（風(feng)電(dian)場）》，其中對于(yu)風(feng)電(dian)機(ji)(ji)組用地(di)采(cai)用基礎底(di)板輪(lun)廓尺寸計算，單臺機(ji)(ji)組在180-450平方米之(zhi)間。“該標(biao)準出臺時間較(jiao)早，已不適用當前主流機(ji)(ji)型，且(qie)當前廣泛使用的(de)風(feng)機(ji)(ji)基礎，對土地(di)表面農作(zuo)物正常耕種(zhong)并無影響。建議修訂用地(di)指(zhi)標(biao)規定要求，可按風(feng)電(dian)機(ji)(ji)組實際占地(di)地(di)表面積進(jin)行計算，降低(di)風(feng)電(dian)機(ji)(ji)組的(de)建設(she)用地(di)指(zhi)標(biao)占用。”

“不是要求給可再生能源企業開綠燈，而是希望在充分論證的基礎上，合理規劃土地資源”

作為(wei)(wei)硬(ying)約束，“三線(xian)(xian)(xian)”是(shi)新能(neng)(neng)源(yuan)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)開發的(de)必要前提。自然資(zi)(zi)源(yuan)部(bu)(bu)(bu)（原國(guo)土(tu)資(zi)(zi)源(yuan)部(bu)(bu)(bu)）法律顧問吳(wu)永高告訴記者，早在2015年，原國(guo)土(tu)資(zi)(zi)源(yuan)部(bu)(bu)(bu)已下發《關于支(zhi)持新產業新業態(tai)(tai)發展促(cu)進大眾(zhong)創(chuang)業萬眾(zhong)創(chuang)新用(yong)地(di)(di)的(de)意見》《光(guang)伏(fu)發電站(zhan)工程項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)用(yong)地(di)(di)控制指標(biao)》等文件，明確對(dui)新能(neng)(neng)源(yuan)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)用(yong)地(di)(di)作出規范和界定(ding)。以光(guang)伏(fu)為(wei)(wei)例，自上述政策實施后(hou)，部(bu)(bu)(bu)分(fen)地(di)(di)方允許光(guang)伏(fu)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)占(zhan)用(yong)農用(yong)地(di)(di)的(de)政策不再實施，部(bu)(bu)(bu)分(fen)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)投資(zi)(zi)因此無(wu)法落地(di)(di)。“2021年中央(yang)一(yi)(yi)號文件重申(shen)，堅決守(shou)住(zhu)18億畝耕地(di)(di)紅線(xian)(xian)(xian)，這(zhe)是(shi)第一(yi)(yi)位的(de)。土(tu)地(di)(di)作為(wei)(wei)生(sheng)態(tai)(tai)環境的(de)組成部(bu)(bu)(bu)分(fen)，其使(shi)用(yong)也(ye)要兼顧生(sheng)態(tai)(tai)承(cheng)載(zai)能(neng)(neng)力，生(sheng)態(tai)(tai)紅線(xian)(xian)(xian)又是(shi)一(yi)(yi)條硬(ying)約束。絕不能(neng)(neng)因為(wei)(wei)風(feng)、光(guang)建設需要用(yong)地(di)(di)，主(zhu)管(guan)部(bu)(bu)(bu)門就(jiu)開這(zhe)個(ge)口子(zi)，項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)選址(zhi)首先必須規避紅線(xian)(xian)(xian)。”

另(ling)據(ju)介(jie)紹(shao)，在強化“三(san)線(xian)”約(yue)束、規范(fan)項(xiang)目(mu)用地(di)(di)(di)(di)(di)(di)的(de)同時，主管部(bu)門其實也出臺了多項(xiang)土地(di)(di)(di)(di)(di)(di)管理(li)政策，支持風(feng)、光(guang)產(chan)業發展(zhan)。吳永高舉例，諸如“林(lin)光(guang)互補”等項(xiang)目(mu)，雖然占(zhan)用林(lin)地(di)(di)(di)(di)(di)(di)、草地(di)(di)(di)(di)(di)(di)，但基(ji)本不(bu)破(po)壞(huai)原來的(de)土地(di)(di)(di)(di)(di)(di)狀態，對土地(di)(di)(di)(di)(di)(di)功能影響(xiang)較小；部(bu)分光(guang)伏、風(feng)電項(xiang)目(mu)使用戈壁、荒漠等未利用土地(di)(di)(di)(di)(di)(di)，不(bu)占(zhan)壓土地(di)(di)(di)(di)(di)(di)、不(bu)改(gai)變地(di)(di)(di)(di)(di)(di)表形態。對于這些情(qing)況(kuang)，主管部(bu)門采(cai)取(qu)差別(bie)化用地(di)(di)(di)(di)(di)(di)政策，均已給予政策優惠及便利。

“我(wo)們不(bu)是(shi)要求放寬耕(geng)地(di)、生(sheng)態等紅(hong)線(xian)限制，更不(bu)是(shi)要求給(gei)可再生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)企業開(kai)綠燈，而是(shi)希望在充(chong)分論(lun)證的(de)基(ji)礎上，合(he)理規劃(hua)土(tu)地(di)資源(yuan)，給(gei)光伏、風電留足(zu)發(fa)展空(kong)間(jian)。從整體出(chu)發(fa)加強評(ping)估，每年1.2億千瓦以上的(de)新增裝機，到(dao)底裝在哪里合(he)適？當前，推(tui)進(jin)雙(shuang)碳目標的(de)緊迫(po)性，不(bu)允(yun)許因用(yong)(yong)地(di)問(wen)題來回扯皮而造成太多時間(jian)浪費(fei)。”曹仁賢(xian)表(biao)示，土(tu)地(di)利用(yong)(yong)要算“大賬”，要統籌推(tui)進(jin)可再生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)推(tui)廣應用(yong)(yong)與生(sheng)態環境協(xie)調發(fa)展。

“可考慮由自然資源部門牽頭，建立光伏、風電項目用地的‘負面清單’”

重重矛盾如何破解？

曹(cao)仁賢(xian)建(jian)(jian)議：“可考慮由自然資源部門牽(qian)頭(tou)，建(jian)(jian)立光(guang)伏、風電項目用地的‘負面(mian)清(qing)單’，比如包括基本農田、草原、林(lin)地、國家級公益林(lin)、重要濕地等，放開清(qing)單以外的用地限(xian)制，增加土地供給范圍，為光(guang)伏、風電大規(gui)模開發提供用地保障的綠(lv)色通道。”

武鋼建(jian)議，各地(di)在(zai)編制(zhi)國土(tu)空(kong)間規(gui)(gui)劃時要充分(fen)考慮“雙碳(tan)”目標，采用風電專項(xiang)規(gui)(gui)劃或規(gui)(gui)劃留白的形式(shi)保障項(xiang)目用地(di)。同時，應開展風電對生態環境影響的研究評估，科學制(zhi)定生態紅(hong)線(xian)劃定標準和辦法，避免“一刀切”政(zheng)策影響行業發展。

“針對可(ke)再生能(neng)源(yuan)項目用地(di)問(wen)題(ti)，各方有過幾(ji)次激烈交鋒，所(suo)(suo)以才出現諸如農(nong)光互補(bu)等開(kai)發(fa)形式。”國家發(fa)改委能(neng)源(yuan)研究(jiu)所(suo)(suo)研究(jiu)員(yuan)王斯成告訴記者，表面上(shang)看，可(ke)再生能(neng)源(yuan)開(kai)發(fa)面臨著用地(di)難的問(wen)題(ti)，但背后實際涉及非(fei)常復雜的因(yin)素，需多管齊下推動解(jie)決。

王斯(si)成認為，在中東(dong)部地(di)(di)(di)區(qu)，土(tu)地(di)(di)(di)資源(yuan)(yuan)已非常緊張，大(da)面積占用土(tu)地(di)(di)(di)的(de)新能(neng)源(yuan)(yuan)項目應(ying)該明令禁止，轉(zhuan)而鼓勵建筑(zhu)光(guang)伏、屋頂分布式光(guang)伏等(deng)形式。而在土(tu)地(di)(di)(di)相對充裕(yu)的(de)西部地(di)(di)(di)區(qu)，特別是諸如青(qing)海(hai)、甘肅、新疆等(deng)有大(da)量戈壁、荒灘資源(yuan)(yuan)的(de)省份，可推進大(da)型可再生能(neng)源(yuan)(yuan)項目的(de)開發(fa)，尤其是集合了(le)風、光(guang)、水、火、儲的(de)綜(zong)合能(neng)源(yuan)(yuan)基地(di)(di)(di)。

李丹也稱，中(zhong)(zhong)東部地(di)(di)區人口密度大，土(tu)地(di)(di)用途更多，在(zai)可行范圍內，新(xin)能(neng)源開發(fa)應盡量以(yi)分布式(shi)光伏、分散(san)式(shi)風電為(wei)(wei)主，西部地(di)(di)區則是集中(zhong)(zhong)式(shi)開發(fa)的主戰場。“之所以(yi)存(cun)在(zai)土(tu)地(di)(di)獲取難的問題，很大程度上(shang)是因為(wei)(wei)土(tu)地(di)(di)是地(di)(di)方推動(dong)經(jing)濟發(fa)展的重要資源，因此當(dang)(dang)地(di)(di)政(zheng)府在(zai)項目(mu)審批(pi)、實施的過程中(zhong)(zhong)會主動(dong)提高用地(di)(di)門(men)檻(jian)。對此，還需(xu)探索更好的商業模式(shi)，讓各方均能(neng)從項目(mu)開發(fa)中(zhong)(zhong)獲取合理(li)收益。通過利(li)益綁定的方式(shi)，避免當(dang)(dang)地(di)(di)政(zheng)府哄(hong)抬地(di)(di)價，企業也可減少不必(bi)要的土(tu)地(di)(di)成(cheng)本(ben)。”

“新能(neng)源產業(ye)正迎來規模爆(bao)發(fa)期，而我國(guo)建設用地指標長期稀缺，在兼顧各行業(ye)用地需求時，地方政府可根(gen)據(ju)實際情況，加(jia)強統(tong)籌協調。此外在用地審批(pi)時，考慮(lv)適當簡化流程，切實減輕企業(ye)負擔。”吳永高說。