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新一輪(lun)電(dian)力體制改(gai)(gai)革已全面進(jin)入深水區(qu)攻堅期。作為其中(zhong)最大亮點(dian)(dian)的增量配網(wang)改(gai)(gai)革，自全面啟動(dong)試(shi)點(dian)(dian)三年以來，鼓勵社會(hui)資本(ben)投(tou)資配電(dian)業務，有效提(ti)高配電(dian)網(wang)運營效率(lv)。但困(kun)難與阻力仍(reng)存(cun)：國家發(fa)改(gai)(gai)委(wei)、國家能(neng)源局去年10月督(du)查(cha)調研后(hou)發(fa)現，試(shi)點(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目進(jin)展(zhan)總體緩慢，一些地(di)方政府和電(dian)網(wang)企業在改(gai)(gai)革關(guan)鍵(jian)問題、關(guan)鍵(jian)環(huan)節上認識不到(dao)位，與中(zhong)央改(gai)(gai)革精神存(cun)在偏差，配售電(dian)業務向社會(hui)資本(ben)放開的要求未得到(dao)有效落(luo)實;一些試(shi)點(dian)(dian)項(xiang)(xiang)目在供電(dian)區(qu)域劃分、接入系統等(deng)環(huan)節受到(dao)電(dian)網(wang)企業阻撓，遲(chi)遲(chi)難以落(luo)地(di)。

10月底，又有(you)部分項目由于前期(qi)負(fu)荷預測脫離(li)實際、未與地方電網(wang)規劃有(you)效銜接、受電主體項目沒(mei)有(you)落(luo)地等原(yuan)因被取消(xiao)試點資(zi)格(ge)。

本(ben)文作者(zhe)認為，增(zeng)量(liang)配電業務改革(ge)之所以距(ju)離各(ge)方期望(wang)還有不小差(cha)距(ju)，未(wei)堅決(jue)踐行不對稱(cheng)管制(zhi)是重要原因(yin)之一。不對稱(cheng)管制(zhi)旨在(zai)“抑強(qiang)扶弱(ruo)(ruo)”，對居于市場(chang)(chang)支配地位的(de)“強(qiang)者(zhe)”進行限制(zhi)，對新進入市場(chang)(chang)的(de)“弱(ruo)(ruo)者(zhe)”予以扶持(chi)，曾在(zai)我國(guo)電信(xin)業改革(ge)、從壟(long)斷(duan)到競爭(zheng)的(de)過(guo)(guo)渡過(guo)(guo)程中發揮重要作用(yong)。

作(zuo)者認為(wei)(wei)，當前的(de)(de)增量配電(dian)(dian)業(ye)(ye)(ye)務改革(ge)，作(zuo)為(wei)(wei)市場主體一方的(de)(de)電(dian)(dian)網(wang)公司獨家占有(you)著電(dian)(dian)力(li)系統(tong)核心資源，須以更大(da)的(de)(de)力(li)度踐行不對(dui)稱(cheng)管制(zhi)。“在(zai)電(dian)(dian)網(wang)企業(ye)(ye)(ye)明(ming)顯處(chu)于絕(jue)對(dui)優(you)勢的(de)(de)情況(kuang)下，如果不像(xiang)電(dian)(dian)信行業(ye)(ye)(ye)一樣實行不對(dui)稱(cheng)管制(zhi)，不限(xian)制(zhi)電(dian)(dian)網(wang)企業(ye)(ye)(ye)、不對(dui)新進入的(de)(de)弱(ruo)小的(de)(de)經(jing)營者進行扶持，則電(dian)(dian)網(wang)企業(ye)(ye)(ye)能夠比較輕松地控制(zhi)絕(jue)大(da)部分試(shi)點項(xiang)目，留給(gei)社會資本(ben)的(de)(de)參與機會將(jiang)極為(wei)(wei)有(you)限(xian);即使(shi)新進入的(de)(de)經(jing)營者成為(wei)(wei)試(shi)點項(xiang)目的(de)(de)業(ye)(ye)(ye)主，也極有(you)可(ke)能因各種正常或非正常的(de)(de)競爭(zheng)而失敗，放開配電(dian)(dian)業(ye)(ye)(ye)務的(de)(de)目的(de)(de)將(jiang)無法實現。這一現象，已經(jing)在(zai)一些地區、一些項(xiang)目上顯露無疑。”

啟動(dong)三年來，增(zeng)量(liang)配電(dian)業務改革在(zai)各方(fang)的(de)努力(li)下取得了很多成績，但就實踐(jian)效(xiao)果來看，距離各方(fang)的(de)期望還有不小的(de)差距。造成這(zhe)種情況的(de)原因(yin)是(shi)多方(fang)面的(de)，但分(fen)(fen)析(xi)起來，未能(neng)充分(fen)(fen)借鑒電(dian)信等自(zi)然壟(long)斷行業市場化改革的(de)成熟做(zuo)法、堅決地踐(jian)行不對(dui)稱(cheng)管制(zhi)是(shi)其中最重要的(de)原因(yin)之(zhi)一。本(ben)文擬從不對(dui)稱(cheng)管制(zhi)的(de)角(jiao)度對(dui)增(zeng)量(liang)配電(dian)業務改革進行分(fen)(fen)析(xi)，冀望給各方(fang)以啟發，并(bing)通(tong)過更(geng)合理、更(geng)大力(li)度的(de)不對(dui)稱(cheng)管制(zhi)推(tui)動(dong)改革。

一、不對稱管制的概念和意義

不對稱(cheng)管制，又稱(cheng)不對稱(cheng)規制，指對擁有(you)不同市(shi)場(chang)(chang)(chang)地位的市(shi)場(chang)(chang)(chang)主體采取不同的政策措(cuo)施，按(an)照“抑強(qiang)扶弱”的原則(ze)，對居于市(shi)場(chang)(chang)(chang)支配(pei)地位的“強(qiang)者(zhe)”進行限制，對新進入市(shi)場(chang)(chang)(chang)的“弱者(zhe)”予以扶持，使(shi)新進入的弱者(zhe)能在市(shi)場(chang)(chang)(chang)上(shang)生存(cun)下去(qu)，并逐步發展、壯大(da)，達(da)到(dao)強(qiang)者(zhe)、弱者(zhe)公平(ping)競爭的目的。

作為一種措施，不對稱管(guan)制(zhi)被廣泛應用于自然壟斷行業的市場化(hua)改革中，在從壟斷到競爭的過(guo)渡過(guo)程(cheng)中發揮了重要作用。

以我國(guo)電(dian)(dian)(dian)信(xin)(xin)(xin)行(xing)業(ye)的(de)(de)改(gai)革(ge)為例。1994年聯(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)成立(li)之(zhi)初，與當(dang)時(shi)占據市場絕對(dui)支(zhi)(zhi)配(pei)地(di)位的(de)(de)中國(guo)電(dian)(dian)(dian)信(xin)(xin)(xin)力(li)量(liang)懸殊，如果(guo)中國(guo)電(dian)(dian)(dian)信(xin)(xin)(xin)稍微一發力(li)，別說(shuo)是競(jing)爭(zheng)，聯(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)連(lian)生(sheng)存都很(hen)困難(nan)。于是，電(dian)(dian)(dian)信(xin)(xin)(xin)主管部(bu)門(men)大膽借(jie)鑒國(guo)外電(dian)(dian)(dian)信(xin)(xin)(xin)行(xing)業(ye)市場化改(gai)革(ge)的(de)(de)經(jing)驗，采取了(le)扶(fu)持(chi)聯(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)等(deng)“弱(ruo)者(zhe)(zhe)”的(de)(de)不(bu)對(dui)稱(cheng)管制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)措施。一方面，實(shi)行(xing)結構(gou)性(xing)不(bu)對(dui)稱(cheng)管制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)，通(tong)(tong)(tong)(tong)過幾次拆分(fen)(fen)重(zhong)組，形成了(le)三(san)大電(dian)(dian)(dian)信(xin)(xin)(xin)運(yun)營商，在很(hen)大程度上均衡(heng)了(le)市場主體(ti)的(de)(de)實(shi)力(li);另一方面，實(shi)行(xing)行(xing)為性(xing)不(bu)對(dui)稱(cheng)管制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)，包括價(jia)格管制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)，如規(gui)定聯(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)的(de)(de)資費(fei)(fei)比移(yi)(yi)動(dong)(dong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)低(di)10%;準入管制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)，禁(jin)止移(yi)(yi)動(dong)(dong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)經(jing)營固(gu)網(wang)(wang)寬帶業(ye)務(直(zhi)到2013年才(cai)向(xiang)(xiang)其(qi)頒(ban)發固(gu)網(wang)(wang)牌照(zhao));攜號轉(zhuan)網(wang)(wang)限制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)，規(gui)定只能由移(yi)(yi)動(dong)(dong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)向(xiang)(xiang)聯(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)單向(xiang)(xiang)攜號轉(zhuan)網(wang)(wang)，不(bu)能由聯(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)向(xiang)(xiang)移(yi)(yi)動(dong)(dong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)攜號轉(zhuan)網(wang)(wang);結算(suan)管制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)，2013年工信(xin)(xin)(xin)部(bu)出臺(tai)《關于調整公(gong)(gong)用(yong)電(dian)(dian)(dian)信(xin)(xin)(xin)網(wang)(wang)網(wang)(wang)間結算(suan)標準的(de)(de)通(tong)(tong)(tong)(tong)知》，聯(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)的(de)(de)移(yi)(yi)動(dong)(dong)用(yong)戶(hu)呼叫移(yi)(yi)動(dong)(dong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)的(de)(de)移(yi)(yi)動(dong)(dong)用(yong)戶(hu)時(shi)，前者(zhe)(zhe)向(xiang)(xiang)后者(zhe)(zhe)結算(suan)費(fei)(fei)4分(fen)(fen)錢/分(fen)(fen)鐘;但(dan)移(yi)(yi)動(dong)(dong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)的(de)(de)移(yi)(yi)動(dong)(dong)用(yong)戶(hu)呼叫聯(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)、電(dian)(dian)(dian)信(xin)(xin)(xin)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)的(de)(de)用(yong)戶(hu)時(shi)，則需(xu)要支(zhi)(zhi)付較高的(de)(de)結算(suan)費(fei)(fei)6分(fen)(fen)錢/分(fen)(fen)鐘，僅此一項移(yi)(yi)動(dong)(dong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)就要向(xiang)(xiang)聯(lian)通(tong)(tong)(tong)(tong)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)、電(dian)(dian)(dian)信(xin)(xin)(xin)公(gong)(gong)司(si)(si)(si)支(zhi)(zhi)付幾十億元。多項不(bu)對(dui)稱(cheng)管制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)政策相(xiang)互疊加(jia)，扶(fu)持(chi)弱(ruo)小電(dian)(dian)(dian)信(xin)(xin)(xin)企業(ye)，優(you)化了(le)電(dian)(dian)(dian)信(xin)(xin)(xin)市場格局，也(ye)推動(dong)(dong)了(le)電(dian)(dian)(dian)信(xin)(xin)(xin)資費(fei)(fei)下降，幾大電(dian)(dian)(dian)信(xin)(xin)(xin)企業(ye)的(de)(de)國(guo)際(ji)競(jing)爭(zheng)力(li)增強(qiang)，微信(xin)(xin)(xin)等(deng)新業(ye)態、新模式蓬勃(bo)發展，電(dian)(dian)(dian)信(xin)(xin)(xin)改(gai)革(ge)的(de)(de)效果(guo)非常明顯，人民群眾有很(hen)強(qiang)的(de)(de)獲得(de)感。

試想，如(ru)果聯(lian)(lian)通(tong)公(gong)司(si)成立之初，改革主管(guan)部(bu)門(men)不是大膽采取不對稱管(guan)制，而是任由(you)中(zhong)國電信與聯(lian)(lian)通(tong)公(gong)司(si)“公(gong)平競爭”，那么，聯(lian)(lian)通(tong)公(gong)司(si)能(neng)夠存(cun)活下來嗎?電信改革能(neng)夠取得今天的成果嗎?

顯然(ran)(ran)，電(dian)信改革的(de)(de)(de)成功，與不(bu)對(dui)(dui)稱(cheng)(cheng)(cheng)管(guan)(guan)制(zhi)(zhi)密不(bu)可分(fen)。值得注意的(de)(de)(de)是(shi)，自(zi)然(ran)(ran)壟斷(duan)行(xing)業(ye)(ye)在(zai)市(shi)(shi)場(chang)化改革的(de)(de)(de)過程(cheng)中，都(dou)不(bu)約而同地采(cai)取(qu)了(le)不(bu)對(dui)(dui)稱(cheng)(cheng)(cheng)管(guan)(guan)制(zhi)(zhi)。包括各國的(de)(de)(de)電(dian)力體制(zhi)(zhi)改革，在(zai)由(you)壟斷(duan)走向競爭的(de)(de)(de)過程(cheng)中，也都(dou)是(shi)采(cai)取(qu)了(le)企業(ye)(ye)重組、業(ye)(ye)務分(fen)拆、業(ye)(ye)務限制(zhi)(zhi)、區域限制(zhi)(zhi)、價格限制(zhi)(zhi)等多(duo)種(zhong)不(bu)對(dui)(dui)稱(cheng)(cheng)(cheng)管(guan)(guan)制(zhi)(zhi)措施，對(dui)(dui)原本(ben)占據市(shi)(shi)場(chang)支配地位的(de)(de)(de)市(shi)(shi)場(chang)主體進(jin)行(xing)限制(zhi)(zhi)，對(dui)(dui)新進(jin)入的(de)(de)(de)市(shi)(shi)場(chang)主體進(jin)行(xing)扶(fu)持。實踐表(biao)明(ming)，在(zai)自(zi)然(ran)(ran)壟斷(duan)行(xing)業(ye)(ye)實行(xing)市(shi)(shi)場(chang)化改革、由(you)壟斷(duan)走向競爭的(de)(de)(de)過程(cheng)中，不(bu)對(dui)(dui)稱(cheng)(cheng)(cheng)管(guan)(guan)制(zhi)(zhi)是(shi)必不(bu)可少的(de)(de)(de)。

二、不對稱管制對增量配電業務改革的必要性

市(shi)(shi)(shi)場(chang)化，一(yi)(yi)(yi)直是我國(guo)電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)體(ti)制改革(ge)的方向。隨著改革(ge)的推進，電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)行業正經歷(li)著由(you)發(fa)-輸-配-售一(yi)(yi)(yi)體(ti)化的壟(long)(long)斷(duan)經營，到多主(zhu)體(ti)、多環節(jie)市(shi)(shi)(shi)場(chang)競(jing)爭(zheng)(zheng)的逐(zhu)步(bu)過(guo)渡。通過(guo)2002年的廠網分(fen)開，實(shi)現(xian)了(le)發(fa)電(dian)(dian)(dian)市(shi)(shi)(shi)場(chang)主(zhu)體(ti)的多元(yuan)化，在(zai)一(yi)(yi)(yi)定程度上(shang)形成發(fa)電(dian)(dian)(dian)端的競(jing)爭(zheng)(zheng);2015年啟動的新一(yi)(yi)(yi)輪電(dian)(dian)(dian)力(li)(li)體(ti)制改革(ge)，不僅明確(que)了(le)“放開兩(liang)頭、管住中(zhong)間”的改革(ge)思(si)路，將發(fa)電(dian)(dian)(dian)、售電(dian)(dian)(dian)等競(jing)爭(zheng)(zheng)性業務(wu)(wu)推向市(shi)(shi)(shi)場(chang)，而(er)且(qie)，電(dian)(dian)(dian)改9號(hao)文還進一(yi)(yi)(yi)步(bu)提出“鼓勵社會資(zi)本投資(zi)配電(dian)(dian)(dian)業務(wu)(wu)”，將傳統認(ren)識上(shang)的自然(ran)壟(long)(long)斷(duan)環節(jie)——配電(dian)(dian)(dian)業務(wu)(wu)——也推進市(shi)(shi)(shi)場(chang)。國(guo)家(jia)發(fa)展改革(ge)委、能源局(ju)不斷(duan)出臺促(cu)進增量配電(dian)(dian)(dian)業務(wu)(wu)改革(ge)的政策、措施，分(fen)四批(pi)批(pi)復404個(ge)試點項目，吸引了(le)大批(pi)符合(he)條件的投資(zi)主(zhu)體(ti)競(jing)相(xiang)投資(zi)。

與(yu)此同(tong)時，電(dian)網(wang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)也在繼續從事輸配電(dian)業(ye)(ye)務(wu)，與(yu)新進入配電(dian)業(ye)(ye)務(wu)的(de)主體形成(cheng)競(jing)爭關系，但兩者(zhe)的(de)實(shi)(shi)力(li)相(xiang)差懸殊。電(dian)網(wang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)的(de)優勢，不僅僅體現在人(ren)才技術、資金實(shi)(shi)力(li)、品牌(pai)認可等(deng)各方面(mian)，而(er)且還獨家占有(you)(you)足以決(jue)定(ding)增(zeng)量配電(dian)網(wang)存亡的(de)輸配電(dian)網(wang)絡、信息、調度等(deng)電(dian)力(li)系統(tong)的(de)核心(xin)資源，是(shi)電(dian)力(li)系統(tong)名副(fu)其實(shi)(shi)的(de)“老大(da)(da)”;更重(zhong)要(yao)的(de)是(shi)，電(dian)網(wang)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)雖然(ran)在形式上實(shi)(shi)現了政(zheng)企(qi)(qi)(qi)分開，但作為國有(you)(you)企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)特別(bie)是(shi)中央企(qi)(qi)(qi)業(ye)(ye)，依舊承(cheng)擔著(zhu)大(da)(da)量的(de)政(zheng)府(fu)(fu)職能(neng)和(he)社(she)會責(ze)任，成(cheng)為政(zheng)府(fu)(fu)部門和(he)社(she)會各界的(de)重(zhong)要(yao)依靠，在多項(xiang)事務(wu)包括(kuo)電(dian)改政(zheng)策制(zhi)定(ding)方面(mian)都具有(you)(you)重(zhong)要(yao)的(de)話語權(quan)甚至決(jue)定(ding)權(quan)。

在(zai)電(dian)(dian)網(wang)(wang)企業明顯處于絕(jue)對(dui)優勢的(de)情況下，如果不(bu)(bu)像電(dian)(dian)信行業一(yi)樣實(shi)行不(bu)(bu)對(dui)稱管制，不(bu)(bu)限制電(dian)(dian)網(wang)(wang)企業、不(bu)(bu)對(dui)新進(jin)入(ru)的(de)弱小的(de)經(jing)(jing)營(ying)(ying)者(zhe)進(jin)行扶持，則(ze)電(dian)(dian)網(wang)(wang)企業能夠比(bi)較輕松地控制絕(jue)大部分試(shi)點(dian)項目，留(liu)給社(she)會資(zi)本的(de)參與機會將(jiang)極為(wei)有(you)(you)限;即使(shi)新進(jin)入(ru)的(de)經(jing)(jing)營(ying)(ying)者(zhe)成為(wei)試(shi)點(dian)項目的(de)業主，也極有(you)(you)可(ke)能因各種正常或(huo)非(fei)正常的(de)競(jing)爭而失敗，放開配(pei)電(dian)(dian)業務的(de)目的(de)將(jiang)無法實(shi)現(xian)。這一(yi)現(xian)象，已經(jing)(jing)在(zai)一(yi)些(xie)地區、一(yi)些(xie)項目上顯露無疑(yi)。

三、不對稱管制在增量配電業務改革中的不足及改進建議

應該看到(dao)，主管部門(men)在(zai)推動增量(liang)配電業(ye)(ye)(ye)務改革方(fang)面做出了很(hen)多努力，不(bu)斷(duan)出臺新政策，持續采取約談、通報(bao)、督導等措施;電網企業(ye)(ye)(ye)顧全大(da)局、不(bu)斷(duan)提(ti)高政治站位，對(dui)配電業(ye)(ye)(ye)務改革逐漸(jian)表現(xian)出積極態度，在(zai)很(hen)大(da)程度上推進了改革。

在(zai)不(bu)(bu)對(dui)稱(cheng)管(guan)制(zhi)(zhi)(zhi)方面，主管(guan)部門也采取了一定(ding)程度的(de)(de)(de)措施。如規(gui)定(ding)電(dian)網(wang)企業(ye)(ye)參與第一批(pi)試(shi)點項目的(de)(de)(de)數量不(bu)(bu)得超過(guo)50%、不(bu)(bu)建議電(dian)網(wang)企業(ye)(ye)控(kong)股、電(dian)網(wang)企業(ye)(ye)承擔兜底責任等。但就整體而言，改(gai)革(ge)(ge)政策(ce)并未(wei)體現(xian)抑強扶弱的(de)(de)(de)不(bu)(bu)對(dui)稱(cheng)管(guan)制(zhi)(zhi)(zhi)原則：對(dui)電(dian)網(wang)企業(ye)(ye)的(de)(de)(de)制(zhi)(zhi)(zhi)約(yue)非常(chang)有限，在(zai)某(mou)些方面甚至是賦予電(dian)網(wang)企業(ye)(ye)裁判權;對(dui)配電(dian)業(ye)(ye)務的(de)(de)(de)新進入(ru)者并未(wei)放寬管(guan)制(zhi)(zhi)(zhi)或(huo)給予特殊(shu)的(de)(de)(de)扶持(chi)政策(ce)。這顯(xian)然(ran)無法改(gai)變強弱分(fen)明、力(li)量懸殊(shu)的(de)(de)(de)競爭(zheng)局面，打擊了社會資本參與配電(dian)業(ye)(ye)務改(gai)革(ge)(ge)的(de)(de)(de)積(ji)極性，影響了改(gai)革(ge)(ge)效果。為(wei)保證增量配電(dian)業(ye)(ye)務改(gai)革(ge)(ge)的(de)(de)(de)成功(gong)，必須以(yi)更(geng)明確的(de)(de)(de)態度、更(geng)大的(de)(de)(de)力(li)度踐行不(bu)(bu)對(dui)稱(cheng)管(guan)制(zhi)(zhi)(zhi)。

針對改革中出現的(de)問題，可以分別(bie)采取(qu)相(xiang)應的(de)不(bu)對稱(cheng)管制措施(shi)。具體表現及改進建議如下(xia)：

1、在試點項目確定方面

在試(shi)(shi)點(dian)項(xiang)目(mu)申報(bao)過程(cheng)中(zhong)，存在過分依靠(kao)電(dian)網(wang)企業(ye)的(de)現象，有(you)不(bu)少(shao)地方都強調要(yao)征得電(dian)網(wang)企業(ye)同意。該做(zuo)法(fa)的(de)優點(dian)是降(jiang)低試(shi)(shi)點(dian)項(xiang)目(mu)落地的(de)難(nan)度(du)，但在實踐中(zhong)，部分地區卻出(chu)現了發展前景好的(de)優質(zhi)項(xiang)目(mu)因(yin)電(dian)網(wang)企業(ye)不(bu)同意而無法(fa)列入試(shi)(shi)點(dian)的(de)現象;一(yi)些有(you)爭議(yi)的(de)項(xiang)目(mu)，如對于(yu)是否應(ying)作為增量(liang)業(ye)務(wu)方面(mian)認(ren)識不(bu)一(yi)致的(de)項(xiang)目(mu)，也往往無法(fa)納入試(shi)(shi)點(dian)。上述原因(yin)導致部分試(shi)(shi)點(dian)項(xiang)目(mu)質(zhi)量(liang)不(bu)高，對于(yu)社(she)會資本缺(que)乏(fa)吸引力。

針對試(shi)(shi)點(dian)確定問題(ti)，可以(yi)考慮(lv)的不(bu)對稱管制措施包括：(1)明確試(shi)(shi)點(dian)項(xiang)目(mu)的申報(bao)標準(zhun)、簡化(hua)申報(bao)程序，凡符合標準(zhun)的申報(bao)項(xiang)目(mu)均(jun)可作為試(shi)(shi)點(dian)，無(wu)須征得電(dian)網企業同(tong)意(yi);(2)放開(kai)非電(dian)網企業存(cun)量配電(dian)項(xiang)目(mu)及轉供電(dian)項(xiang)目(mu)申請(qing)試(shi)(shi)點(dian)的限制，只要產權(quan)所有人申請(qing)，就可以(yi)作為試(shi)(shi)點(dian)參(can)與增(zeng)量配電(dian)業務改革，不(bu)需要審批。

2、在配電網規劃、公網接入方面

電(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)掌握輸(shu)配電(dian)(dian)網(wang)自(zi)愿、信(xin)息(xi)(xi)(xi)的(de)優勢(shi)在(zai)配電(dian)(dian)網(wang)規劃、公(gong)網(wang)接入(ru)(ru)方(fang)面(mian)表現得(de)非(fei)常突(tu)出，新進(jin)入(ru)(ru)的(de)參與者乃至地(di)方(fang)政府往(wang)往(wang)無法(fa)獲取必要信(xin)息(xi)(xi)(xi)，面(mian)臨信(xin)息(xi)(xi)(xi)封(feng)鎖的(de)壓力。雖(sui)然有關政策要求電(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)提供信(xin)息(xi)(xi)(xi)，但(dan)在(zai)一些地(di)方(fang)并未得(de)到(dao)很好的(de)執行(xing)。另外，部分地(di)區還存在(zai)著由(you)電(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)對規劃、接入(ru)(ru)方(fang)案進(jin)行(xing)評審或要求征(zheng)得(de)電(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)同意的(de)做法(fa)。電(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)同時擔任運動員(yuan)和裁判員(yuan)，使競(jing)爭的(de)公(gong)平性(xing)大(da)打折扣。

針對規(gui)劃(hua)(hua)、公網(wang)(wang)(wang)接(jie)入問題，可供考慮(lv)的不(bu)(bu)對稱管制(zhi)措施包括：(1)強制(zhi)電網(wang)(wang)(wang)企(qi)業(ye)提供必要(yao)的信息(xi)(xi)，明確(que)由(you)于電網(wang)(wang)(wang)企(qi)業(ye)拒(ju)不(bu)(bu)提供信息(xi)(xi)或提供信息(xi)(xi)不(bu)(bu)準(zhun)確(que)導致配電網(wang)(wang)(wang)規(gui)劃(hua)(hua)不(bu)(bu)準(zhun)確(que)或造成損失的，電網(wang)(wang)(wang)企(qi)業(ye)承(cheng)擔賠償責任(ren);(2)規(gui)劃(hua)(hua)、接(jie)入方(fang)案(an)均(jun)由(you)具有資質的第三方(fang)進行(xing)評價，電網(wang)(wang)(wang)企(qi)業(ye)負責執行(xing)，接(jie)入產生的合理費(fei)用由(you)電網(wang)(wang)(wang)企(qi)業(ye)列入輸配電價進行(xing)疏(shu)導;(3)結合“放管服”改革，公網(wang)(wang)(wang)接(jie)入實行(xing)承(cheng)諾制(zhi)，在增量配電網(wang)(wang)(wang)做出(chu)安全承(cheng)諾的情況下，政府部(bu)門即予以接(jie)入準(zhun)許(xu)，電網(wang)(wang)(wang)企(qi)業(ye)不(bu)(bu)得拒(ju)絕其接(jie)入要(yao)求。

3、在業主確定方面

在電(dian)網企(qi)業能否(fou)成(cheng)為(wei)試點(dian)項(xiang)目業主的問題(ti)上(shang)，政策表現出(chu)搖擺，較早的文件(jian)明(ming)確“鼓勵電(dian)網企(qi)業參與”，2017年(nian)發過第一(yi)批試點(dian)“電(dian)網企(qi)業參與的項(xiang)目不超過50%”的會議(yi)紀要，2019年(nian)新出(chu)的文件(jian)則“不建(jian)議(yi)”電(dian)網企(qi)業控(kong)股。但很顯然，這(zhe)(zhe)些(xie)規定是(shi)矛盾的，也很容易產生歧義。比如“不建(jian)議(yi)”控(kong)股，那么究竟是(shi)允許控(kong)股，還是(shi)不允許控(kong)股呢(ni)?這(zhe)(zhe)種矛盾和歧義，在現實中(zhong)造成(cheng)很多困惑。

在業(ye)主確定(ding)問題上，可(ke)(ke)以采取(qu)的(de)不對(dui)稱管制措施包括：(1)明(ming)確電網(wang)企業(ye)不得控股(gu)(gu)(含(han)相(xiang)對(dui)控股(gu)(gu)和絕(jue)對(dui)控股(gu)(gu))試點(dian)項(xiang)目(mu)，對(dui)于已經控股(gu)(gu)的(de)試點(dian)項(xiang)目(mu)，限期(qi)整(zheng)改到位;(2)對(dui)電網(wang)企業(ye)參與試點(dian)項(xiang)目(mu)的(de)數量、參股(gu)(gu)比(bi)例(li)等實施上限管制，比(bi)如可(ke)(ke)以將電網(wang)企業(ye)參與的(de)項(xiang)目(mu)數量、參股(gu)(gu)比(bi)例(li)限定(ding)在30%甚至20%以下。

4、在區域劃分與存量資產處置方面

對(dui)(dui)于(yu)區域劃(hua)分和電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)(wang)存量資產(chan)的(de)(de)(de)處置(zhi)，已經有《增量配(pei)電(dian)(dian)(dian)業(ye)(ye)(ye)務配(pei)電(dian)(dian)(dian)區域劃(hua)分實施(shi)辦法》，但問題依然(ran)不(bu)(bu)(bu)(bu)少(shao)：有的(de)(de)(de)地方要求增量配(pei)電(dian)(dian)(dian)項目業(ye)(ye)(ye)主必須與電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)(wang)企業(ye)(ye)(ye)協商確定配(pei)電(dian)(dian)(dian)區域，并簽(qian)訂區域劃(hua)分協議(yi)，否則(ze)不(bu)(bu)(bu)(bu)予出(chu)(chu)具配(pei)電(dian)(dian)(dian)區域劃(hua)分意見;部分地區的(de)(de)(de)電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)(wang)企業(ye)(ye)(ye)明(ming)確提出(chu)(chu)來，對(dui)(dui)于(yu)區域內的(de)(de)(de)存量配(pei)電(dian)(dian)(dian)設施(shi)執行不(bu)(bu)(bu)(bu)入股、不(bu)(bu)(bu)(bu)出(chu)(chu)售、不(bu)(bu)(bu)(bu)租賃(lin)的(de)(de)(de)“三不(bu)(bu)(bu)(bu)政策”，致使存量電(dian)(dian)(dian)力(li)設施(shi)無法納入配(pei)電(dian)(dian)(dian)區域范圍。上述(shu)做法的(de)(de)(de)后果(guo)，往(wang)往(wang)是項目業(ye)(ye)(ye)主不(bu)(bu)(bu)(bu)得不(bu)(bu)(bu)(bu)接受電(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)(wang)企業(ye)(ye)(ye)提出(chu)(chu)的(de)(de)(de)條件，或縮(suo)小面(mian)積，或出(chu)(chu)讓股權，有的(de)(de)(de)則(ze)兼(jian)而有之(zhi)。

針對(dui)區域(yu)劃(hua)分和資產(chan)(chan)處置問題(ti)，可以(yi)采取(qu)的不對(dui)稱管制措施包括：(1)強化政府(fu)對(dui)于區域(yu)劃(hua)分的職權，確立“配電(dian)區域(yu)不小于上位規劃(hua)范圍”的劃(hua)分原則，并結合“放管服(fu)”改革，由增量(liang)配電(dian)網(wang)做出保底供電(dian)的承(cheng)諾即可，無(wu)(wu)須與電(dian)網(wang)企業(ye)簽訂(ding)區域(yu)劃(hua)分協議;(2)對(dui)于區域(yu)內電(dian)網(wang)企業(ye)的存量(liang)資產(chan)(chan)，原則上通過無(wu)(wu)償(chang)劃(hua)撥或(huo)產(chan)(chan)權置換的方(fang)式，交由地(di)方(fang)政府(fu)經(jing)營管理(li)，地(di)方(fang)政府(fu)可以(yi)通過多種方(fang)式參與配電(dian)業(ye)務改革。

5、在價格及結算方面

價(jia)格及結算(suan)是(shi)(shi)困擾增(zeng)(zeng)量配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)項(xiang)目業主的(de)最大(da)(da)難題之(zhi)一(yi)。目前的(de)輸(shu)配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)價(jia)并未區分輸(shu)電(dian)(dian)(dian)、配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)價(jia)格，電(dian)(dian)(dian)價(jia)結構不盡合(he)理，配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)價(jia)格普遍偏低，導致增(zeng)(zeng)量配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)項(xiang)目經營者的(de)價(jia)差空間狹小，有(you)不少試點項(xiang)目都面臨虧(kui)損的(de)風險(xian)。在(zai)(zai)結算(suan)方(fang)面，現(xian)有(you)政策實際上(shang)是(shi)(shi)將增(zeng)(zeng)量配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)當成了電(dian)(dian)(dian)網(wang)企業的(de)大(da)(da)用戶，需按照大(da)(da)用戶的(de)身(shen)份繳納基本電(dian)(dian)(dian)費，但這與(yu)增(zeng)(zeng)量配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)的(de)“公共電(dian)(dian)(dian)網(wang)”身(shen)份顯(xian)然不符(fu)。有(you)的(de)地方(fang)，比(bi)如廣東省發(fa)展(zhan)改革委發(fa)文要求增(zeng)(zeng)量配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)與(yu)電(dian)(dian)(dian)網(wang)企業“在(zai)(zai)自愿平(ping)等(deng)的(de)基礎上(shang)”，通過“協商”確定(ding)價(jia)格等(deng)問題。但問題是(shi)(shi)，增(zeng)(zeng)量配(pei)(pei)電(dian)(dian)(dian)網(wang)與(yu)電(dian)(dian)(dian)網(wang)企業，一(yi)個是(shi)(shi)新進入(ru)市場的(de)弱者，一(yi)個是(shi)(shi)占據絕對優(you)勢(shi)地位(wei)的(de)強者，在(zai)(zai)雙方(fang)存在(zai)(zai)競爭關系的(de)前提下(xia)，顯(xian)然是(shi)(shi)無法實現(xian)“平(ping)等(deng)”的(de)。

價(jia)(jia)格(ge)(ge)管制(zhi)是不(bu)對稱管制(zhi)的(de)(de)核心(xin)內容之一(yi)，可以考(kao)慮(lv)的(de)(de)措(cuo)施(shi)包括(kuo)：(1)糾正將(jiang)配電(dian)(dian)(dian)網(wang)當成大用戶(hu)的(de)(de)錯誤做(zuo)法(fa)，參照(zhao)網(wang)間結(jie)算(suan)的(de)(de)原(yuan)則，重新調整配電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)格(ge)(ge)及結(jie)算(suan)政(zheng)策;(2)對增量配電(dian)(dian)(dian)網(wang)實行(xing)階(jie)段性價(jia)(jia)格(ge)(ge)扶(fu)持，在(zai)一(yi)定期限比如5年(nian)內，免收基本電(dian)(dian)(dian)費;(3)配電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)格(ge)(ge)應不(bu)低(di)于電(dian)(dian)(dian)網(wang)企業(ye)擁有的(de)(de)同類配電(dian)(dian)(dian)網(wang)的(de)(de)平均價(jia)(jia)格(ge)(ge)。

6、在電源接入方面

目前，增量配電(dian)(dian)網(wang)(wang)的(de)電(dian)(dian)源接(jie)入(ru)(ru)政(zheng)策(ce)尚不明朗，特別(bie)是能(neng)否直(zhi)接(jie)接(jie)入(ru)(ru)價格低(di)、性(xing)能(neng)穩(wen)定(ding)的(de)常規電(dian)(dian)源存疑，有(you)的(de)地方則連分布式電(dian)(dian)源、合規的(de)自備(bei)電(dian)(dian)源也不允許(xu)接(jie)入(ru)(ru)，只能(neng)向電(dian)(dian)網(wang)(wang)企業購電(dian)(dian)或通(tong)過電(dian)(dian)網(wang)(wang)企業的(de)輸電(dian)(dian)網(wang)(wang)購電(dian)(dian)。導致增量配電(dian)(dian)網(wang)(wang)在獲取電(dian)(dian)源方面(mian)受制于電(dian)(dian)網(wang)(wang)企業，且價格沒有(you)優勢(shi)。

可(ke)以(yi)考慮(lv)的不對稱管制(zhi)措(cuo)施包括：(1)放開電(dian)源(yuan)(yuan)接入限制(zhi)，明確增(zeng)量(liang)配電(dian)網(wang)(wang)可(ke)以(yi)直(zhi)接接入包括常規電(dian)源(yuan)(yuan)在內的各類電(dian)源(yuan)(yuan);(2)對于自愿(yuan)接入增(zeng)量(liang)配電(dian)網(wang)(wang)的自備(bei)電(dian)源(yuan)(yuan)予以(yi)政策扶(fu)持，可(ke)以(yi)減(jian)免部分政府性基金。

7、在責任承擔方面

從責任承(cheng)擔方面看，增(zeng)量配電(dian)網(wang)按照《有序放(fang)(fang)開配電(dian)網(wang)業務(wu)管(guan)理辦法》的規定承(cheng)擔了一(yi)般電(dian)網(wang)企業的責任，但(dan)并(bing)未享受到“放(fang)(fang)寬(kuan)管(guan)制”的特殊照顧。

為培(pei)育新的市場主體，有必要為增量配電網“減負(fu)”。可以(yi)考慮階段性(xing)或選擇性(xing)減輕增量配電網的責任，如階段性(xing)減免部(bu)分政府性(xing)基金(jin)、附加等，使其能夠輕裝上陣(zhen)、加快發展。

8、其他方面

除上述行為性(xing)不對稱管制外(wai)，還可以考慮結(jie)構性(xing)不對稱管制，如輸配分開、調度(du)獨立等措施，進一(yi)步優化公(gong)平(ping)競爭的(de)市場環境。

四、踐行不對稱管制需要注意的問題

值得注意(yi)的(de)是(shi)，不單單是(shi)增量配電(dian)業務(wu)改(gai)革，在(zai)整個電(dian)力體制(zhi)(zhi)改(gai)革中(zhong)——包括現貨市場建(jian)設、交易機構組建(jian)、售電(dian)市場放(fang)開等環節——都存在(zai)不對稱(cheng)管制(zhi)(zhi)或缺失或不足的(de)問(wen)題(ti)(ti)。因此，必須以(yi)更明(ming)確的(de)態(tai)度、更大的(de)力度踐行不對稱(cheng)管制(zhi)(zhi)。在(zai)踐行不對稱(cheng)管制(zhi)(zhi)的(de)過程中(zhong)，需要注意(yi)以(yi)下(xia)問(wen)題(ti)(ti)：

1、強化政府對電改的主導作用，減少對電網企業的依賴

電網企(qi)(qi)業雖然是(shi)國企(qi)(qi)、有(you)政(zheng)治覺(jue)悟，但畢(bi)竟是(shi)有(you)自(zi)身利益的企(qi)(qi)業，有(you)利用優勢圍堵(du)競(jing)爭(zheng)者、維護自(zi)身壟(long)斷利益的本能反應，因(yin)此，政(zheng)府部門應該勇于擔當，強化政(zheng)府主導作用，通(tong)過(guo)不(bu)對稱管(guan)制等措(cuo)施抑強扶弱，推(tui)動改革的進行，不(bu)應過(guo)分依賴電網企(qi)(qi)業改革的自(zi)覺(jue)性。

2、區分輕重緩急，注意長期目標與短期目標的結合

前面提(ti)出的不對稱(cheng)管(guan)制措(cuo)施，可以(yi)(yi)部分采(cai)用(yong)，也(ye)可以(yi)(yi)多種措(cuo)施組(zu)合采(cai)用(yong)。在踐行過(guo)程(cheng)中(zhong)需要處理好長(chang)期目標與短期目標的關系，如輸配分開、調度(du)獨立等(deng)結(jie)構性(xing)不對稱(cheng)管(guan)制措(cuo)施，執行難度(du)大(da)，可以(yi)(yi)作為(wei)長(chang)期目標;而業(ye)主確定、價(jia)格管(guan)制、區域劃分等(deng)行為(wei)性(xing)不對稱(cheng)管(guan)制措(cuo)施，則(ze)可以(yi)(yi)作為(wei)短期目標，盡快推出，否則(ze)將直(zhi)接影響試點項(xiang)目的成敗(bai)。

3、正確處理不對稱管制與公平競爭審查的關系

公平(ping)(ping)(ping)(ping)競(jing)爭(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)審(shen)(shen)查，是(shi)我(wo)國(guo)政府(fu)為推動統一市(shi)場的(de)(de)(de)形成、促(cu)進公平(ping)(ping)(ping)(ping)競(jing)爭(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)而(er)推出的(de)(de)(de)制度，主要(yao)依據(ju)包括《國(guo)務院關于(yu)(yu)(yu)在市(shi)場體系建(jian)設中建(jian)立公平(ping)(ping)(ping)(ping)競(jing)爭(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)審(shen)(shen)查制度的(de)(de)(de)意見》(國(guo)發〔2016〕34號)等文件。有(you)人擔心(xin)，不對稱(cheng)管(guan)制的(de)(de)(de)“抑強(qiang)扶弱(ruo)”屬于(yu)(yu)(yu)不公平(ping)(ping)(ping)(ping)對待(dai)市(shi)場主體，違反(fan)了(le)公平(ping)(ping)(ping)(ping)競(jing)爭(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)的(de)(de)(de)有(you)關規定(ding)。但通說認為，“同等情況同等對待(dai)”僅僅是(shi)形式(shi)公平(ping)(ping)(ping)(ping)，“不同情況不同對待(dai)”才是(shi)實質公平(ping)(ping)(ping)(ping)。在破除自然(ran)壟斷環(huan)節的(de)(de)(de)特(te)殊時期，顯然(ran)需要(yao)通過不對稱(cheng)管(guan)制實現實質公平(ping)(ping)(ping)(ping)，而(er)一味的(de)(de)(de)形式(shi)公平(ping)(ping)(ping)(ping)則顯然(ran)會扼殺弱(ruo)小的(de)(de)(de)競(jing)爭(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)者，恰(qia)恰(qia)是(shi)不利于(yu)(yu)(yu)競(jing)爭(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)、也是(shi)不公平(ping)(ping)(ping)(ping)的(de)(de)(de)。因此(ci)，特(te)定(ding)時期特(te)定(ding)領域的(de)(de)(de)不對稱(cheng)管(guan)制屬于(yu)(yu)(yu)公平(ping)(ping)(ping)(ping)競(jing)爭(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)審(shen)(shen)查的(de)(de)(de)例(li)外(wai)情形，不受公平(ping)(ping)(ping)(ping)審(shen)(shen)查制度的(de)(de)(de)制約。

4、多措并舉，保障政策措施的有效執行

對(dui)于不對(dui)稱管(guan)制措施(shi)，應(ying)通(tong)過多種(zhong)方式保障(zhang)落實。包括(kuo)電(dian)改主導部門(men)自身的(de)(de)執行、監(jian)督(du)(du)，與反壟(long)斷機構(gou)的(de)(de)協調、聯合，加強黨紀(ji)政紀(ji)的(de)(de)監(jian)督(du)(du)、處分(fen)，發動媒體和全社會的(de)(de)力(li)量進行輿論監(jian)督(du)(du)等等，保障(zhang)不對(dui)稱管(guan)制的(de)(de)有效執行。

另外需要注意的(de)是(shi)，不對(dui)(dui)稱(cheng)管(guan)制是(shi)階段性的(de)過渡措施，在不對(dui)(dui)稱(cheng)管(guan)制的(de)原因(yin)消除后，應及時(shi)變(bian)更或撤(che)銷不對(dui)(dui)稱(cheng)管(guan)制。