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隨著炎(yan)熱的天氣逐漸褪去(qu)，2019年即(ji)(ji)將進入尾聲；與之相應的，“十三五”的收(shou)官之年也(ye)即(ji)(ji)將到(dao)來(lai)。作為(wei)中國(guo)最(zui)高級別的政策藍(lan)圖(tu)，第十四個(ge)“五年計劃”的研究及起草(cao)正在越來(lai)越被關注，本文(wen)整(zheng)理了(le)部分與氣候和能源相關的觀點。

中國的下一個五年規劃將對能源轉型和全球氣候產生復雜影響

五(wu)年規劃(hua)是中(zhong)國的(de)(de)最高(gao)級別的(de)(de)政策藍圖，也(ye)被視(shi)為在影響全球可持續性方面“世(shi)界最重要的(de)(de)文件之一(yi)(yi)”。這一(yi)(yi)制度始于1953年，如今正在制訂是第14個五(wu)年規劃(hua)（2021-2025）。與之前一(yi)(yi)樣，“十四五(wu)”規劃(hua)將在經濟發(fa)展和農業生(sheng)產(chan)等一(yi)(yi)整套發(fa)展目(mu)標的(de)(de)基礎上(shang)，指(zhi)明(ming)中(zhong)國的(de)(de)發(fa)展路(lu)徑。

“十四五(wu)”規劃對中國(guo)(guo)的(de)能(neng)源轉型和(he)全(quan)球應(ying)對氣候變化的(de)努力至關重(zhong)要。在這里，我們總結了政(zheng)策圈和(he)中國(guo)(guo)媒體(ti)正(zheng)在討論(lun)的(de)一些(xie)與氣候和(he)能(neng)源相關的(de)主要觀點(dian)。

起草“十四五”規劃

“十(shi)四五(wu)(wu)”規劃(hua)的(de)(de)制(zhi)訂由國家發展和改(gai)革委員會（簡(jian)稱國家發改(gai)委，NDRC）主(zhu)導，廣泛(fan)吸收各方意(yi)見，并與(yu)其他部(bu)(bu)門協調起草一(yi)系列文件。最終方案將(jiang)于2021年初由中國最高立法機關批準，之后將(jiang)根據其原則和目標制(zhi)定(ding)部(bu)(bu)門和地區計(ji)劃(hua)。例如，國家能(neng)源(yuan)局（NEA）將(jiang)制(zhi)定(ding)一(yi)個能(neng)源(yuan)的(de)(de)“十(shi)四五(wu)(wu)”計(ji)劃(hua)。

在最終批準之前(qian)，“十四五”規劃(hua)的起草過程可能長(chang)達兩年。作(zuo)為今年“預分析(xi)”階段的一部分，各部委開始委托內(nei)部和研(yan)究機構進行研(yan)究。其(qi)結果將(jiang)被納入明(ming)年的計劃(hua)起草階段。

但(dan)是，“十四(si)五”規劃(hua)(hua)的起(qi)草(cao)(cao)過(guo)程發生了(le)一(yi)些(xie)變化(hua)。作為去(qu)年部委(wei)調(diao)整的一(yi)部分，中(zhong)國(guo)的氣候(hou)事務主管部門從國(guo)家發改委(wei)調(diao)到(dao)了(le)生態環境部（MEE）。對(dui)于氣候(hou)觀察(cha)人士來說，這(zhe)一(yi)點意(yi)義重大。這(zhe)意(yi)味著，相比于“十三五”計劃(hua)(hua)起(qi)草(cao)(cao)階段，中(zhong)國(guo)的氣候(hou)官員將在(zai)晚些(xie)時候(hou)才(cai)能(neng)看到(dao)“十四(si)五”規劃(hua)(hua)版本，因而(er)可能(neng)限制其(qi)對(dui)規劃(hua)(hua)框架和方(fang)向的影響。

碳排放上限

為了(le)籌備“十四五(wu)”規(gui)劃，生態環境(jing)部最近委托了(le)多個(ge)研(yan)究(jiu)項目，其中(zhong)一(yi)個(ge)就是(shi)對碳排(pai)放上限(xian)(xian)進行(xing)調研(yan)。該研(yan)究(jiu)將著眼于(yu)其他國家如何設(she)定限(xian)(xian)制碳排(pai)放總量的目標，以及如何將這(zhe)些(xie)目標在(zai)不(bu)同部門和地區間(jian)分(fen)配。研(yan)究(jiu)還將提出將采取何種方式給(gei)中(zhong)國碳排(pai)放設(she)置(zhi)上限(xian)(xian)。

對碳排放上(shang)限的(de)(de)研究(jiu)是(shi)“十四五(wu)”規(gui)劃(hua)的(de)(de)新領域。“十三五(wu)”規(gui)劃(hua)的(de)(de)目標(biao)是(shi)將(jiang)中(zhong)國能(neng)源(yuan)消費總(zong)量控制(zhi)在50億噸(dun)標(biao)準煤當(dang)量以內(nei)，并且進一步(bu)降(jiang)低經濟能(neng)源(yuan)強(qiang)度和碳強(qiang)度。然(ran)而，能(neng)源(yuan)消費上(shang)限的(de)(de)制(zhi)定中(zhong)忽略了不(bu)同(tong)能(neng)源(yuan)的(de)(de)碳強(qiang)度，而這些能(neng)源(yuan)來源(yuan)會影響(xiang)到碳排放，也可以在選擇不(bu)同(tong)的(de)(de)能(neng)源(yuan)時更重(zhong)視減排。

在國際上，中國承諾最(zui)遲(chi)在2030年達到碳(tan)(tan)排(pai)放峰值，但不(bu)愿承諾碳(tan)(tan)排(pai)放的(de)絕對上限。中國的(de)碳(tan)(tan)排(pai)放仍在增(zeng)(zeng)加，不(bu)過許多專家認為，由于經濟增(zeng)(zeng)長(chang)放緩、能源轉型推進(jin)以(yi)及城市(shi)居民收(shou)入增(zeng)(zeng)長(chang)，中國的(de)碳(tan)(tan)排(pai)放已經進(jin)入了一個只有輕微波動的(de)平(ping)穩階(jie)段。

全國人大常委會委員、政府氣候與可持續發展主(zhu)要顧(gu)問王毅在(zai)今(jin)年的全國人大會議上建議，在(zai)“十四五”規劃中用(yong)碳排(pai)放(fang)上限取代能(neng)源消費(fei)上限。

“這樣做，我們不僅可以有效限(xian)制煤炭消費，且不限(xian)制零碳能源的(de)發展”，他說道：“最初階段，這個(ge)目標并不一定立(li)刻達到很高水平的(de)量化控制，但它意味(wei)著逐步向碳排放的(de)絕對量減排過渡。”

煤炭的角色

氣候觀察(cha)人士還將密切關注新(xin)規劃在未(wei)來(lai)五年為煤(mei)炭(tan)消費和煤(mei)電發展提供多大的空間(jian)。

“十四五”規劃將描(miao)繪出能源消費目標和(he)非化石燃料在能源結構中所占份額的(de)全景(jing)。國家能源局的(de)電力(li)行(xing)業計(ji)(ji)劃將于2021年(nian)底敲定，該計(ji)(ji)劃將制定燃煤發電裝(zhuang)機容量的(de)具(ju)體目標。

根據國家能源局(ju)的(de)“十三五”計(ji)劃(hua)，到(dao)2020年(nian)中(zhong)國的(de)燃煤發電(dian)(dian)(dian)(dian)能力(li)(li)(li)已被限制在(zai)11億千瓦(wa)以內。但由于產(chan)能擴(kuo)張速度(du)快于需求增長，裝機容量利(li)用率(lv)不足50%。過去幾年(nian)，中(zhong)國的(de)電(dian)(dian)(dian)(dian)力(li)(li)(li)需求已開始回(hui)升。對此，電(dian)(dian)(dian)(dian)力(li)(li)(li)規劃(hua)設計(ji)總院最近呼吁在(zai)未來三年(nian)內短期(qi)擴(kuo)大(da)產(chan)能。同(tong)樣，今年(nian)3月中(zhong)國電(dian)(dian)(dian)(dian)力(li)(li)(li)企業聯合會建議，到(dao)2030年(nian)應將燃煤發電(dian)(dian)(dian)(dian)能力(li)(li)(li)擴(kuo)大(da)到(dao)13億千瓦(wa)。

很(hen)多專家(jia)不同意(yi)這種觀點。國家(jia)能(neng)(neng)源局前局長張國寶表示(shi)，目前的(de)過(guo)剩(sheng)產能(neng)(neng)及可再生能(neng)(neng)源和(he)核能(neng)(neng)的(de)發展就可以(yi)滿足(zu)不斷(duan)增長的(de)需(xu)求。與(yu)此同時，“綠色和(he)平”的(de)煤炭分析(xi)師柳力強調了(le)新一(yi)輪燃煤發電(dian)擴張帶來的(de)氣(qi)候風險。

現(xian)行(xing)“十三五”規劃(hua)中(zhong)設置的目(mu)標是，到2020年(nian)底煤(mei)(mei)炭(tan)在一次(ci)(ci)(ci)能源結(jie)構中(zhong)的占(zhan)比降至58%。中(zhong)國工程院(yuan)副院(yuan)長謝克昌建(jian)議規劃(hua)制訂者將2025年(nian)的目(mu)標設為(wei)55%。去年(nian)，煤(mei)(mei)炭(tan)在一次(ci)(ci)(ci)能源結(jie)構中(zhong)的占(zhan)比首次(ci)(ci)(ci)跌破60%。

華北電力大學能源互(hu)聯(lian)網(wang)研究中(zhong)心主任曾鳴認(ren)為，燃煤發電在下一個五年規劃中(zhong)的空間(jian)有限。相反，他預(yu)計許(xu)多(duo)燃煤電廠將(jiang)會退役。

低碳轉型

國(guo)家(jia)發改委(wei)還將設定非化(hua)石燃料在(zai)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)結構(gou)中(zhong)的比例(li)目標(biao)。然(ran)后，國(guo)家(jia)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)局將其分解為每(mei)個細分行業的具體裝(zhuang)機(ji)容(rong)量目標(biao)。謝克(ke)昌指出，隨著中(zhong)國(guo)擴大非化(hua)石能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)產(chan)能(neng)(neng)，到2030年實(shi)現其占(zhan)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)結構(gou)20%的目標(biao)，非化(hua)石能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)發電將成為“十四五”規劃需求增長的重中(zhong)之(zhi)重。

大部分非化石能(neng)源(yuan)將來自(zi)水電和(he)(he)核(he)能(neng)，二者(zhe)在過去一年(nian)出現了復蘇的勢頭。風(feng)能(neng)和(he)(he)太陽能(neng)也在“十三五”期間蓬勃發展(zhan)。尤其(qi)太陽能(neng)遠超“至少1.1億千(qian)瓦”的裝機目標(biao)，2018年(nian)達到了約1.8億千(qian)瓦。

然(ran)而，自政(zheng)府去年開(kai)始削減補貼，并優先考慮那些在沒有財政(zheng)支持的情況下也能(neng)實現電網(wang)平(ping)價的項目以來，風(feng)能(neng)和太陽能(neng)的擴(kuo)張已經放緩。“十四五(wu)”規劃可(ke)能(neng)會為(wei)風(feng)能(neng)和太陽能(neng)發電能(neng)力(li)設定一個(ge)更加切實的目標。它(ta)還必須解(jie)決“十二五(wu)”期間導致(zhi)棄風(feng)棄光率高企的并網(wang)問題。

為未(wei)來五年(nian)制定(ding)規(gui)(gui)劃(hua)是一(yi)(yi)個漫長而復雜的(de)(de)過程。很(hen)少(shao)有新想法能(neng)在一(yi)(yi)輪又一(yi)(yi)輪的(de)(de)探討(tao)和修(xiu)訂中幸存(cun)下來。即使(shi)碳排放上限被納入“十(shi)(shi)四五”規(gui)(gui)劃(hua)，為了(le)迎合(he)強(qiang)大的(de)(de)既得利(li)益也有可能(neng)會做出妥協。明年(nian)關(guan)于(yu)“十(shi)(shi)四五”規(gui)(gui)劃(hua)的(de)(de)討(tao)論將(jiang)繼續升(sheng)溫(wen)，因(yin)為更多的(de)(de)利(li)益攸(you)關(guan)方將(jiang)發(fa)表他們的(de)(de)建(jian)議，最終形成一(yi)(yi)份對全球氣候努力至關(guan)重要(yao)的(de)(de)政(zheng)策文(wen)件(jian)。