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我國《可再(zai)生能源發展“十三五”規劃(hua)》明確了2020年(nian)可再(zai)生能源發電總裝機6.8億千(qian)(qian)瓦的目(mu)標(biao)，2019年(nian)中(zhong)，可再(zai)生能源裝機量就達(da)到7.5億千(qian)(qian)瓦，提(ti)前(qian)完成(cheng)規劃(hua)目(mu)標(biao)。

如果說能源(yuan)各領(ling)(ling)域的(de)“十(shi)三(san)五”就像一場(chang)(chang)中(zhong)長跑，則以(yi)光伏、風電為代表的(de)可再(zai)生(sheng)能源(yuan)無疑(yi)是這(zhe)場(chang)(chang)比賽的(de)領(ling)(ling)跑者，領(ling)(ling)跑不僅單(dan)單(dan)表現(xian)在裝機(ji)規模(mo)的(de)增長這(zhe)一個層面，在發(fa)展質量(liang)、提升技術(shu)、降低(di)成(cheng)本(ben)、機(ji)制建設(she)等(deng)諸多(duo)方面，可再(zai)生(sheng)能源(yuan)在“十(shi)三(san)五”期間的(de)發(fa)展都實現(xian)了飛躍。

規劃提出的(de)(de)(de)各項(xiang)量(liang)化(hua)指(zhi)標(biao)，包(bao)括可再生能源發電裝(zhuang)機量(liang)、發電量(liang)和占比以及成本下(xia)降等指(zhi)標(biao)提前實(shi)現(xian)，發電領(ling)域部(bu)分未達到(dao)目(mu)標(biao)的(de)(de)(de)，預期在2020年也能夠達成；消納相(xiang)關的(de)(de)(de)全國(guo)和重點地(di)區的(de)(de)(de)棄風率和棄光率也提前一年達到(dao)目(mu)標(biao)，全國(guo)降至5%以內，且部(bu)分重點地(di)區尚有進一步優化(hua)的(de)(de)(de)空(kong)間(jian)。

規(gui)劃提出的非量化目標方面，“十(shi)三五”期間可再(zai)(zai)生能(neng)源(yuan)(yuan)開發(fa)(fa)利用(yong)目標引導(dao)制度、可再(zai)(zai)生能(neng)源(yuan)(yuan)發(fa)(fa)電全額保(bao)障性收購管(guan)理辦法、清潔能(neng)源(yuan)(yuan)消納行動計劃、可再(zai)(zai)生能(neng)源(yuan)(yuan)電力(li)消納保(bao)障等(deng)關鍵(jian)機制相繼出臺，引導(dao)性、約束(shu)性、自(zi)愿(yuan)性并行互(hu)補的可再(zai)(zai)生能(neng)源(yuan)(yuan)電力(li)機制體系已經形成。同時(shi)，風電投資(zi)監測預警和光伏發(fa)(fa)電市(shi)場環境監測機制的建(jian)立和實施，也切實發(fa)(fa)揮了指導(dao)和規(gui)范市(shi)場發(fa)(fa)展的作用(yong)。

市場和(he)產業的快速增(zeng)長也(ye)帶來了一些尚待理順的問題。2019年下(xia)半年，全(quan)國(guo)人(ren)大就《中華人(ren)民(min)共(gong)和(he)國(guo)可再生能源法(fa)(fa)》實施情況進行執法(fa)(fa)檢查。

根(gen)據(ju)檢查報告，可(ke)再(zai)生能(neng)源發(fa)展(zhan)成績顯(xian)著，法(fa)律實(shi)施效果明顯(xian)，但仍存(cun)在(zai)相(xiang)關規劃尚(shang)未(wei)充(chong)分(fen)銜(xian)(xian)接(jie)、可(ke)再(zai)生能(neng)源消納(na)壓力仍然較大、全(quan)額(e)保(bao)障(zhang)性收購制度落實(shi)尚(shang)不(bu)到位、電(dian)價補償和發(fa)展(zhan)基金(jin)問題較為突出、與相(xiang)關財稅土地(di)環(huan)保(bao)等(deng)政策(ce)銜(xian)(xian)接(jie)不(bu)夠、可(ke)再(zai)生能(neng)源非(fei)電(dian)應用(yong)支(zhi)持政策(ce)存(cun)在(zai)短板、可(ke)再(zai)生能(neng)源技術(shu)研發(fa)應用(yong)仍需加強、可(ke)再(zai)生能(neng)源行業監管力度不(bu)夠等(deng)八項問題。

解決(jue)上述(shu)問(wen)題是保障可再生能源進(jin)一步持(chi)(chi)續健康發(fa)展(zhan)的(de)關鍵(jian)，落(luo)地(di)實施(shi)消(xiao)納保障機制、持(chi)(chi)續推進(jin)降低成本(ben)、完善市場監測和競價機制、做好平價和競價項目建設等(deng)既是切入(ru)點，也是2020年這一“收(shou)官之年”的(de)主要任務，以(yi)實現(xian)從(cong)“十三(san)五(wu)”到“十四(si)五(wu)”的(de)平穩過渡。

深挖降本空間走好平價第二步

《可再生能源發展“十三(san)五”規(gui)劃(hua)》提出風電(dian)在2020年實(shi)現(xian)與(yu)燃煤發電(dian)同(tong)平臺競爭，光(guang)伏發電(dian)實(shi)現(xian)銷(xiao)售側平價上網(wang)。

從可再生(sheng)能(neng)源(yuan)行業的(de)發展情況、未來潛力和(he)政策導向看(kan)，可再生(sheng)能(neng)源(yuan)實現(xian)平價的(de)路徑是清晰的(de)三步(bu)走策略。

第一步是示范(fan)階段，2017年(nian)國家能源局(ju)啟(qi)動了(le)13個項目(mu)共70.5萬千瓦的(de)陸上(shang)風(feng)電(dian)(dian)平價(jia)(jia)項目(mu)，2019年(nian)部分(fen)項目(mu)已陸續(xu)建成；2018年(nian)，國電(dian)(dian)投在(zai)內蒙古烏蘭察布(bu)一期600萬千瓦的(de)陸上(shang)風(feng)電(dian)(dian)平價(jia)(jia)示范(fan)項目(mu)獲得(de)核準，明確(que)電(dian)(dian)量(liang)在(zai)京津冀消納且無(wu)需補貼，是第一個大型無(wu)補貼平價(jia)(jia)基地(di)類項目(mu)。光伏發電(dian)(dian)方面，除了(le)戶(hu)用光伏外，能夠(gou)有一定電(dian)(dian)量(liang)自(zi)發自(zi)用比例的(de)分(fen)布(bu)式光伏在(zai)2018年(nian)前后在(zai)沒有度電(dian)(dian)補貼情況(kuang)下已具備經濟性。

第二步是規模推廣階段(duan)，主要是2019年1月(yue)國(guo)家(jia)(jia)發(fa)展改革委、國(guo)家(jia)(jia)能源局(ju)頒布(bu)了(le)(le)《關(guan)于積極(ji)推進風(feng)電(dian)、光(guang)伏發(fa)電(dian)無補貼平(ping)價(jia)上網有(you)關(guan)工作的(de)通知(zhi)》，明(ming)確了(le)(le)適用范圍(wei)為2019年和2020年安排的(de)項(xiang)(xiang)目，以及平(ping)價(jia)項(xiang)(xiang)目可享受(shou)20年購電(dian)協(xie)議、參與市(shi)場化(hua)交(jiao)易、全額消納、出售綠證(zheng)等8項(xiang)(xiang)支持政策。2019年國(guo)家(jia)(jia)能源局(ju)確認了(le)(le)451萬千(qian)瓦風(feng)電(dian)、1478萬千(qian)瓦光(guang)伏發(fa)電(dian)、147萬千(qian)瓦分布(bu)式(shi)市(shi)場化(hua)交(jiao)易的(de)第一批規模推廣階段(duan)的(de)平(ping)價(jia)項(xiang)(xiang)目。2020年3月(yue)又明(ming)確4月(yue)底前地方將報送2020年的(de)平(ping)價(jia)項(xiang)(xiang)目。

第三步(bu)(bu)是(shi)全面平(ping)(ping)價(jia)(jia)階段，目(mu)前(qian)已(yi)經(jing)明確新安(an)排陸上風(feng)電(dian)項目(mu)自2021年(nian)起全面去補貼和(he)實現平(ping)(ping)價(jia)(jia)，根據當前(qian)行業發(fa)(fa)展形勢以及近期光(guang)伏技(ji)術(shu)進步(bu)(bu)和(he)產業升(sheng)級動態(tai)，光(guang)伏成本還有下降空間(jian)，“十四五(wu)”初期光(guang)伏發(fa)(fa)電(dian)也具(ju)備全面平(ping)(ping)價(jia)(jia)的條件，2019年(nian)光(guang)伏領跑(pao)獎勵基地已(yi)經(jing)出現了低于(yu)煤電(dian)標桿電(dian)價(jia)(jia)的項目(mu)。

因此，按照上述平價(jia)路徑，2020年是重要的(de)第二步階段，需要實現(xian)規(gui)(gui)模(mo)推(tui)廣目標，為(wei)其后全面(mian)平價(jia)階段打下基(ji)礎。規(gui)(gui)模(mo)推(tui)廣的(de)前(qian)提是企業和(he)項目能夠獲得相對合理(li)的(de)收益，無補(bu)貼的(de)情況下，深挖降本(ben)空間是走(zou)好第二步的(de)關鍵。

首先是技術成本。

在可再(zai)生能(neng)源項目總成本(ben)中，技術成本(ben)占比大(da)，下降(jiang)(jiang)速度也最快(kuai)。以光(guang)(guang)伏(fu)為例，得益于各類(lei)技術路線(xian)的競(jing)(jing)爭，光(guang)(guang)伏(fu)組件(jian)和逆變器兩項核心設備成本(ben)在“十三五”期間快(kuai)速且持(chi)續性下降(jiang)(jiang)，平(ping)均(jun)度電(dian)成本(ben)下降(jiang)(jiang)迅速，2019年(nian)競(jing)(jing)價項目的平(ping)均(jun)度電(dian)補貼水(shui)平(ping)僅(jin)0.065元/千瓦時(shi)，2020年(nian)初能(neng)源研究所測算(suan)的電(dian)價需求(qiu)降(jiang)(jiang)至0.35-0.5元/千瓦時(shi)甚至更低。

近期無論(lun)是硅片端、電池(chi)端還是組件端，技(ji)(ji)術類型集(ji)中度提升(sheng)，如PERC電池(chi)比例在(zai)(zai)(zai)過去兩年(nian)(nian)內迅(xun)速增加，但多種(zhong)新(xin)技(ji)(ji)術爭(zheng)鳴局面(mian)也同時(shi)存在(zai)(zai)(zai)。2020年(nian)(nian)在(zai)(zai)(zai)降成本的壓力下(xia)，盡管難(nan)以準確預計(ji)哪種(zhong)新(xin)技(ji)(ji)術未來(lai)能(neng)夠(gou)在(zai)(zai)(zai)市場上勝出(chu)，但可以預見，效率更(geng)高(gao)、發電出(chu)力更(geng)大的產品將(jiang)形成激烈的競爭(zheng)態勢，并實現降低系統(tong)成本的目標。

其次是非技(ji)術成本的(de)空間也有待挖掘。

非技術成本是近年行業關(guan)注的另一個焦點(dian)，控制非技術成本水平也(ye)被認為是實(shi)現全面平價(jia)上網(wang)(wang)不可或(huo)缺的條件。近年來國(guo)家能源主管部門(men)和(he)產業界一直要求和(he)呼吁減輕(qing)企業投資(zi)經營的負擔，如(ru)繳(jiao)納合理(li)的土地(di)稅費(fei)(fei)、杜絕(jue)地(di)方不合理(li)收費(fei)(fei)、降低融資(zi)負擔、電(dian)網(wang)(wang)企業承擔接網(wang)(wang)費(fei)(fei)用或(huo)回購(gou)接網(wang)(wang)線路等，并已經取得了一定效果。

此外，除了上(shang)述之前(qian)普遍(bian)關注的(de)非技術(shu)成本外，還需要(yao)關注一些容易忽視的(de)非技術(shu)成本，如投資主(zhu)體(ti)繁多產生的(de)成本。

對(dui)于規模(mo)較小的分布(bu)式(shi)發電項(xiang)(xiang)目(mu)尤其是(shi)分布(bu)式(shi)光伏發電項(xiang)(xiang)目(mu)，此(ci)類成本占比相(xiang)對(dui)偏(pian)高。很多小型項(xiang)(xiang)目(mu)是(shi)由多方參與的商業模(mo)式(shi)：建筑業主提供(gong)屋(wu)頂(ding)、項(xiang)(xiang)目(mu)開發或服務公司進行投資和運維、用電企業消納電力(li)。

這一模(mo)式(shi)從(cong)財務(wu)評價角度可(ke)以讓(rang)項目(mu)獲得不錯的(de)(de)收益(yi)。但實(shi)際(ji)操作中，多主體參與其實(shi)是一種脆弱的(de)(de)模(mo)式(shi)。內部溝通機制不暢(chang)、外(wai)部經濟形勢不佳(jia)，都可(ke)能會(hui)影(ying)響到投(tou)資(zi)(zi)者的(de)(de)經營能力(li)(li)、用電企(qi)業的(de)(de)消納(na)能力(li)(li)和(he)業主對(dui)其他相(xiang)關方(fang)的(de)(de)信任(ren)度。追加投(tou)資(zi)(zi)、額外(wai)溝通等造成(cheng)非技術成(cheng)本相(xiang)應增加，成(cheng)為影(ying)響項目(mu)收益(yi)和(he)增加收益(yi)風(feng)險的(de)(de)主要(yao)因素。

解決這(zhe)一問題，一種(zhong)途徑是參照國外模式，即減少中(zhong)間(jian)的(de)投(tou)資(zi)(zi)、融資(zi)(zi)等復(fu)雜的(de)環(huan)節，由具備投(tou)資(zi)(zi)能(neng)力的(de)業主自行(xing)投(tou)資(zi)(zi)和運營，原來(lai)投(tou)資(zi)(zi)的(de)開發公司則專注于提供前期交鑰匙項目(mu)建設和后(hou)期項目(mu)運維(wei)服務。

對(dui)于業(ye)主而(er)言，這種(zhong)模式的(de)(de)初期收益率可能不會太(tai)高，但可減少中間環節，降低(di)溝通成(cheng)本和潛在風險，并(bing)產生(sheng)相對(dui)穩定的(de)(de)長(chang)期收益。另一種(zhong)途(tu)徑是盡快解決過網費問題(ti)，消除分(fen)布(bu)式可再生(sheng)能源發電項目市場化(hua)交易(yi)即“隔墻售電”的(de)(de)障礙(ai)。

完善市場機制增強投資吸引力

如果平價上網是(shi)“內修(xiu)”，那么(me)優化市場則是(shi)2020年更(geng)關鍵的(de)“外練”。

2019年12月，山(shan)西省(sheng)就《2020年度省(sheng)調發電(dian)企業發電(dian)量調控目(mu)標預案(an)（征(zheng)求意見稿(gao)）》征(zheng)求意見，提(ti)出“風電(dian)機(ji)組安(an)(an)排(pai)(pai)基準利(li)用小(xiao)時1200小(xiao)時、光(guang)(guang)伏機(ji)組安(an)(an)排(pai)(pai)900小(xiao)時，執(zhi)行基準電(dian)價之外的(de)電(dian)量全部參與市場交易”。如果(guo)依此執(zhi)行，對于(yu)部分光(guang)(guang)伏領跑者項(xiang)(xiang)目(mu)、風光(guang)(guang)平價上網項(xiang)(xiang)目(mu)，則(ze)與之前國家規定的(de)政策相(xiang)悖，對于(yu)其他項(xiang)(xiang)目(mu)，也普遍低于(yu)國家規定的(de)全額(e)收購最低保障(zhang)性小(xiao)時數，短期看影響(xiang)項(xiang)(xiang)目(mu)和企業的(de)收益，長期看或將影響(xiang)到山(shan)西后續可再(zai)生能源的(de)發展(zhan)。

調(diao)低風(feng)光(guang)最(zui)低保障(zhang)收(shou)購小時(shi)數的(de)地方做法，不限于(yu)山西一(yi)地。根據可(ke)(ke)再生能(neng)源法執法檢查結果，寧夏、甘肅、新(xin)疆等省份存在(zai)(zai)類似情況已有(you)數年(nian)。此種情況的(de)出現說明不少地方一(yi)方面希(xi)望推進(jin)可(ke)(ke)再生能(neng)源的(de)市場化，但(dan)在(zai)(zai)在(zai)(zai)如(ru)何打造一(yi)個良性發(fa)展的(de)市場上出現了方向(xiang)性問題(ti)。

良(liang)性發展的(de)市場(chang)首先是要(yao)有穩投(tou)資的(de)環境。

2019年(nian)，盡管全球(qiu)可(ke)再生能(neng)源政(zheng)策(ce)趨(qu)向是降低電(dian)價和去(qu)補貼，但(dan)由于(yu)發(fa)(fa)電(dian)成本下降幅度(du)大(da)，可(ke)再生能(neng)源領域(yu)(yu)特(te)別是光伏領域(yu)(yu)的投資風險明顯(xian)降低。得益(yi)于(yu)此，歐洲光伏市(shi)場出(chu)現了新(xin)(xin)一輪回暖。根據Solar Power Europe的數據，2019年(nian)歐盟國家新(xin)(xin)增(zeng)光伏發(fa)(fa)電(dian)裝機1670萬千(qian)瓦，同比增(zeng)加104%。

但(dan)同期(qi)我國(guo)光伏(fu)發電行業卻進入了投(tou)(tou)(tou)資倦怠期(qi)。2019年(nian)國(guo)家新安排的2279萬(wan)千(qian)瓦(wa)競價項目中，民營企(qi)業投(tou)(tou)(tou)資的比例較(jiao)既(ji)往顯著下降，且(qie)2019年(nian)底如期(qi)并網的項目數量不(bu)如政(zheng)策(ce)預期(qi)，導致這一(yi)情況2019年(nian)競價這一(yi)新機制出臺和實施(shi)時間較(jiao)晚、光伏(fu)項目建(jian)設(she)和并網時間偏緊(jin)(jin)是因素之一(yi)，但(dan)部分民企(qi)積極(ji)性(xing)不(bu)高，甚至(zhi)在取得項目建(jian)設(she)資格后無力投(tou)(tou)(tou)資、無力獲(huo)得融資也是一(yi)個(ge)因素。金融機構對光伏(fu)放貸明顯收緊(jin)(jin)，行業對資本(ben)的整體吸引(yin)力下滑(hua)。

但(dan)實(shi)際上，在對補貼依(yi)賴(lai)大(da)幅(fu)(fu)度(du)降低的(de)形勢(shi)下，可再(zai)生(sheng)能(neng)源發(fa)電項目經濟性上的(de)風(feng)險也(ye)大(da)幅(fu)(fu)度(du)降低了，保持光(guang)伏發(fa)電市場的(de)投資能(neng)力以及2021年后風(feng)光(guang)全面平價時代的(de)持續穩定投資，都是2020年需要行(xing)動或需要做好政策機制(zhi)準備的(de)。

良性(xing)發展的(de)市場還(huan)要有機制(zhi)閉(bi)環(huan)特征。

以(yi)平(ping)(ping)價上網機制為例。根據政策，2019-2020年(nian)安排(pai)的(de)平(ping)(ping)價項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)僅明(ming)確了項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)核準時(shi)間(jian)(jian)期限，沒(mei)有規(gui)定項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)并網期限，《國(guo)家(jia)能(neng)源局關于2020年(nian)風電(dian)、光伏(fu)發(fa)電(dian)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)建設(she)有關事項(xiang)(xiang)的(de)通知（國(guo)能(neng)發(fa)新能(neng)[2020]17號）》規(gui)定了平(ping)(ping)價項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)必須在2020年(nian)底前(qian)能(neng)夠核準且開工(gong)建設(she)。從政策制定角度，平(ping)(ping)價項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)不(bu)需(xu)要國(guo)家(jia)補(bu)貼(tie)，沒(mei)有必要規(gui)定并網的(de)截止時(shi)間(jian)(jian)，但鑒于這兩(liang)年(nian)窗口期項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)可(ke)以(yi)適用(yong)8項(xiang)(xiang)支持政策，也應該(gai)設(she)置相應的(de)閉(bi)門期，可(ke)以(yi)讓投資企業提(ti)前(qian)規(gui)劃、均勻發(fa)力(li)，使2019和2020年(nian)安排(pai)的(de)平(ping)(ping)價項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)在“十四五”初期完成落(luo)地，起到平(ping)(ping)衡市場規(gui)模(mo)、穩定產(chan)業發(fa)展的(de)作用(yong)。

2020年3月國(guo)家出(chu)臺的(de)2020年的(de)風(feng)光項目建(jian)設(she)政(zheng)策(ce)，機(ji)制(zhi)基本(ben)延續2019年主要思路、原則和做(zuo)法，更突出(chu)強調依據和落(luo)實(shi)規劃、風(feng)光接(jie)網(wang)消(xiao)納(na)統籌(chou)，在(zai)3月底將發布2020年風(feng)光新增消(xiao)納(na)能力(li)，給予行業明(ming)確的(de)預期，并且對于疫情可能的(de)影響，在(zai)政(zheng)策(ce)的(de)官方解讀文(wen)件中予以考慮(lv)和說明(ming)。

相(xiang)較于2019年(nian)，2020年(nian)風(feng)(feng)光政(zheng)策出(chu)臺早(zao)，時間表(biao)提前，機(ji)制和做法延(yan)續，地方(fang)政(zheng)府和企(qi)業(ye)已(yi)經有一年(nian)的(de)經驗，3月(yue)已(yi)經具備(bei)啟動(dong)項目的(de)準備(bei)工作的(de)條件和政(zheng)策基礎，2020年(nian)又是補貼退坡關鍵階段，預期2020年(nian)國(guo)內光伏市(shi)場(chang)將呈現恢復增長，風(feng)(feng)電新增裝機(ji)有望(wang)達到3000萬千瓦(wa)，光伏新增裝機(ji)有望(wang)達到4000萬千瓦(wa)。